 上虞市旅游业发展政府主导投入前景思考 上虞市财政局课题组 近年来，旅游产业迅速发展，旅游投入规模快速扩大，完全依靠市场投资已不能满足发展需求，仅用利益调整手段不能解决市场资源配置要求，必须站位全局的高度，按照政府的发展战略和指导思想，发挥政府在资源配置中的作用，在市场经济条件下按照市场规律科学配置资源，通过制定政策、资金投入、完善设施等创造环境引导发展方向，进而推动市场化运行进程和运行质量，从我市旅游业发展轨迹看，近年的快速增长得益于政府主导投入的推动作用。 一、我市旅游业发展历程 我市旅游业伴随着改革开放的逐步深入、经济快速增长，逐渐冲破桎梏，发展成长起来，经历了孕育起步、发展成长、快速推进为三个阶段。 1、孕育起步阶段 80年代至90年代初，是上虞旅游孕育待发，蛰伏蓄力的一个时期，旅游业的发展还未提升到国民经济发展的高度上来，作为第三产业中的一个辅助分支，没有形成规模，也没有专门的行业主管部门，旅游工作以外事接待型为主，旅游基础设施较为落后。旅游投入方式以政府拨款与民间筹资相结合，一些富有教育意义的人文景点被修复修建起来，并向外开放，如曹娥庙、新四军北撤会议旧址等，为上虞旅游业的形成画下了原始的轮廓。 2、发展成长阶段 90年代至新世纪初，我市进入经济发展的快速增长期，基础设施建设逐步加快，人民生活水平日益提高，我市的旅游业也逐步启动发展起来。1993年7月，作为我市旅游行业主管部门的上虞市旅游局成立（后并入规划建设局），旅游业迈出开辟新篇章的一步，新的景点、旅游企业、基础设施等纷纷建立起来，旅游意识也不断在民众中普及，上虞无论是作为旅游目的地还是客源地都有了一定程度的发展。1999年我市的旅游迎来一个发展高峰，以盖北葡萄为依凭的农业观光游开始推向社会，峰山道场喜迎日本的朝拜旅团，为我市的旅游业增添了一个新的亮点。此后，我市旅游开发力度逐渐加大，投资建设也更为活跃，市场化运作模式出现在旅游业领域，星级旅游饭店、旅行社等旅游接待服务机构不断增加，旅游车船公司、大型购物商场等旅游配套企业相继成立，由乡镇、个体、外资等投资建设的旅游景点景区也纷纷诞生，到2003年，已基本形成了以省级曹娥江风景名胜区为核心，凤鸣山、卧龙山、堆高山、称山四个市级景区为主体，桃花源、葡萄园、春晖白马为辅助的景观群。同时，上虞市旅游产业总体规划开始编制，探索我市旅游产业的发展定位。 但由于受政策体制、管理机制、思维模式、运作方式、行业环境、职能定位等方面的限制，我市旅游业的总体发展力度不够强劲，与经济高速增长、城市建设日新月异的大发展仍不相适应。 3、快速推进阶段 实施城市化战略以来到今天的快速推进阶段，这一阶段的显明特征是我市各项基础设施和社会事业快速发展，完成了城市发展由“龙山时代”向“曹娥江时代”的跨越，迈向“杭州湾时代”，思想更为解放，发展更为务实。为适应经济社会建设可持续发展的需要，实现经济增长方式转变和产业转型升级，政府高度重视旅游行业发展，景点建设投资力度前所未有，旅游产业地位快速提升，定位日益明确，发展框架初步形成。 为适应我市旅游投资的新特点，符合旅游产业发展的更高目标，2005年8月，市风景旅游管理局脱离规划建设局，升格成为正科级的市政府直属单位，政府对旅游业的领导管理职能得到进一步加强。2006年5月，《关于加快发展旅游业的若干意见》正式出台，旅游发展规划也被作为重点专项规划纳入了国民经济和社会发展规划体系，为我市旅游业的加快发展创造了良好的氛围。为了适应我市旅游投资的新特点，重新审视新政策下的上虞旅游业，也为了配合新一轮的城市规划，响应城市建设的更高目标，市风景旅游管理局于2006年组织对旅游业总体规划进行修编，确定了我市“一心一带三区”的旅游开发布局，即，以中心城市为核心，以曹娥江为主要纽带串联起其他旅游区块，并形成功能上相互呼应、相互补充的各具特色的三大旅游功能区（虞舜文化旅游区、虞北休闲旅游区、虞南生态旅游区）。之后，曹娥江滨水旅游区、曹娥风景区、覆卮山、祝家庄等详细旅游规划相继出台，为我市旅游景区景点的开发提供了具体指导与重要参照。 这一阶段，政府投资成为推动旅游发展的重要动力，民间资本则成为扩大旅游投入的主要助力。大量政府投资项目和社会投资项目快速启动，旅游景点建设投资快速增长，作为我市第一只由政府主导开发的重点旅游项目，按国家 但存在认识及发展要素保障问题，对旅游业的认识仍存在一些偏差，没有认识到旅游产品的公共性、公益性，特别是文化旅游产品和旅游业起步阶段，必须由政府主导建设开发。 二、我市旅游业发展现状思考 经过三十年的积累发展尤其是近几年政府大力主导投入，初步建立起“吃、住、行、游、购、娱”一体化的旅游产业框架。到2008年底，全市拥有星级酒店12家，其中五星、四星等高星级酒店2家，三星、二星各4家，准五星、准三星各一家；拥有国内旅行社12家，国家AA级景区两个。2008年全年接待国内外游客250万人次，实现旅游总收入18.8亿元。“四季仙果”采摘游、大通上百购物游、高档酒店会务游大三旅游产品已成为上虞区域性旅游品牌。但是，与周市县发展水平相比，我市仍有比较明显的差距： 1、发展迅速，总量不大。随着近几年旅游业的持续升温，我市旅游业也快速发展，市外游客数量迅速增长，旅游收入不断增加，发展趋势向好，从对历年我市游客和旅游收入统计分析（图1），旅游人数从新世纪初期60人次/年，增长到08年近250万人，旅游收入也从不足亿元，增长到08年18亿元。旅游发展速度令人兴奋，增长态势令人乐观，但数量上、产业收入与旅游业发展地区相对比，差距很大，如面积与人口均不及我市的新昌县，仅今年上半年接待游客达212万人次，旅游总收入超过17亿元。从总量上看，我市旅游业仍处于发展中水平，横向地区比较中并不领先。
图1：上虞历年游客数量与旅游收入变化情况 2、景点质优量多，品牌不够突出。我市旅游资源相对比较丰富，从人文历史上看，有王充东山再起、英台故里祝家庄、道教祖师魏伯阳炼丹遗址、凤鸣真人祠、孝女庙、舜耕公园、舜会百官、春晖明人园等；从自然景观上看，有称山景区、卧龙山景区、堆高山景区、桃花源景区、覆卮山冰川遗迹等；从休闲观光上看，有盖北葡萄节、二都杨梅节、下管樱桃节、丁宅桑葚节，以及近年大量的农家乐如桃花源生态休闲区、凤鸣垂钓休闲农庄等等。上述单个景观资源在市内外都有一定的知名度，到过上虞旅游的客人也能说出个所以然，总体来说我市的旅游业呈热点多，但主题不够突出，能代表上虞形象，喊得响、打得出的重量级旅游品牌的景点很少，需要进一步整合和推广，加强宣传，提高上虞旅游知名度。 3、旅游持续升温，产业关联度不高。发展旅游业的最终目的是促进我市经济绿色增长，实现科学发展，如果不能带动相关产业的发展，不能拉长旅游产业链发展，仅取得一些门票及服务收入，不是政府发展旅游业的初衷。我市旅游产业关联度不高，带动能力不强，旅游产品特色不足，产品深加工能力有待提升，旅游相关产业就员人员不多，经济效益有待进一步提升，在近几年的旅游发展中，旅游产业收入占GDP比重逐渐提高（图2 ），但较旅游产业发达县市尚不乐观。要注重发展相关娱乐、商贸、农业、加工业、交通等行业协调发展，如今年开展的四季鲜果之旅，在发展旅游的同时，给果农带来意外的惊喜，不仅解决了果农卖水果难的问题，而且提高了水果价格，实实在在增加了果农收入。
图2：我市历年旅游收入占GDP比重图示 三、政府主导投入旅游业发展方向 实施政府主导旅游产业是由旅游业的自身因素决定的：一是旅游业是一个关联度高、综合性强的经济产业，它紧密联系到多个部门和行业，必须由政府主导，调动方方面面的力量，形成发展旅游的整体合力；二是由旅游产品的独立性决定的。旅游产品相互之间很难形成营销和旅游网络，需要政府积极协调，整合旅游资源，构筑一个利益共享、游客互送的区域合作的大旅游区域；三是旅游基础设施投入巨大，但无独立盈利能力，依靠社会投入无法解决，必须由政府主导投入。同时，旅游景点相对固定性不可移动，游客在游览景点产生的活动，必须由政府来协调调动相关部门和单位配合完成。 要突出政府主导，营造旅游业良好发展环境。一是体现产业政策保障上，要加大对旅游发展专项基金支持力度，调整基金投入方向，适应现代旅游业发展要求，要加强旅游产业规划管理，专项旅游规划与我市经济发展规划相配套、景区规划与旅游总体规划相配套；二是体现在推进项目开发上，要加大旅游基础设施投入和重点项目开发力度，整合旅游资源，提高旅游景区品位，吸引社会投资，丰富旅游内涵，扩大旅游外延；三是体现在塑造旅游品牌上，精心评估我市景点资源，着力实现专家式的引导，打响我市旅游品牌；四是体现在强化宣传促销上，要多角度、多方位切入，利用各类旅游产品推介会，运用旅行社式促销、组团赴会式促销、资料式促销、互访式促销等多种方式，扩大宣传范围、加大宣传力度；五是体现在完善旅游功能上。要完善餐饮、交通、旅游商品、旅游咨询、公共设施服务的规划布局，加强旅游文化建设，加强环境美化，改善人居环境，提高城市旅游品位。 但政府主导是阶段性的工作，发挥政府在资源配置中的作用，推动市场化运行进程和运行质量，是通过制定政策、资金投入、完善设施等创造环境引导发展方向，在市场经济条件下按照市场规律科学配置资源，不是政府大包大揽，自己出钱自己干，是引导各市场主体参与，实现旅游业良性发展。 四、政府主导投入旅游产业发展前景 上虞的旅游发展有着得天独厚的优势，首先是交通区位优势，上虞自古以来有“九县通衢”美誉，交通便捷，随着嘉绍跨江大桥的开工、杭甬客运专线建设、杭甬运河开通，我市将纳入上海与江苏2小时交通圈，成为名副其实的“长三角地区的后花园”将指日可待；其次是经济实力优势，上虞是全国经济百强县（市），经济转型和产业升级奠定持续快速增长的基础，完善的城市功能为旅游基础设施建设提供了坚实的后盾，发达的民营经济也成为旅游业开发的巨大原动力；再则是旅游资源优势，上虞人文底蕴深厚，生态资源、农业资源丰富，对旅游业的发展形成强大支撑，政府主导投入旅游产业有着广阔的发展前景。 深化发展思路。坚持把旅游业主动融入全市经济社会发展的大局，坚持“政府引导，行业管理，市场运作”的发展原则，以旅游产业规划为依托，以“长三角地区重要的休闲度假基地”为目标，紧扣“绿色家园、休闲上虞”的主题，紧密围绕“一江两岸、一帝二女”的核心，以“发展大旅游、开拓大市场、形成大产业”为指导，以绿色之旅（绿海红波杨梅、碧园消暑葡萄）、红色之旅（北撤会议旧址、叶天底烈士故居）和金色之旅（休闲农庄、佛教名寺）为依托的融观光、休闲、商务、会展、体验于一体的大旅游框架。 完善发展规划。以上虞市总体旅游发展规划为指导，完善区域规划，如覆卮山、祝家庄、东山、陈溪、下管、长塘白马湖景区等区域性旅游规划。以上虞旅游发展思路和总体规划为为依据，指导景区建设规划，如《上虞市驿亭镇旅游总体规划及白马湖景区开发建设方案》、《曹娥景区修建性详细规划》、《曹娥江风景名胜区总体规划》、《虞南山区旅游发展总体规划暨章镇、丁宅、岭南开发建设方案》等景区规划，为旅游策划、景区建设等提供科学指导。同时，加强规划保护，对于目前尚不具备开发条件的旅游资源，特别是一些文物资源以及江、湖、山、海等资源，坚持以保护为主，严防无序、低端和重复开发。 明确投资机制。以完善《关于加快发展旅游业的若干政策意见》等政策为契机，明确政府投资领域与项目，鼓励社会资本投入，在市财政出资2 亿元组建上虞市虞舜旅游投资公司、丰惠祝家庄旅游投资公司、东山景区投资公司的基础上，引导乡镇组建区域性景区投资公司，通过投融资运作模式，加大对大型景区项目、基础设施投入。明确政策奖励引导，加大招商引资力度，通过市场化模式吸引有民营、个私资本投资景区建设及功能项目建设，完善旅游产业链。力争在未来三年内打造国家AAAA级景区2个，国家AAA级景区3-5个，国家AA级景区2-3个，创建三星级以上酒店3-5家，加强旅游与商贸、旅游与文化、旅游与农业、旅游与周边地区的互动，打造上虞旅游的全新形象。 规范行业管理。规范旅游企业安全管理，对旅游星级饭店、旅游景区（点）、旅行社等旅游企业进行规范化管理，增强旅游企业、协会安全责任，加强安全生产监管力度，进行旅游系统全员进行安全培训。加大行业间互动和合作，以旅游协会、饭店业分会和旅行社分会为载体，建立旅游协会分会例会制度，支持旅游企业进行横向合作，提升旅游企业管理层的管理水平。完善行业标准，建立管理制度，细化旅游行业从业规范，强化行业监管工作。加强行业指导，促进有序竞争，提高旅游服务水平。 加大营销力度。进行整体策划包装，明确城市旅游形象定位，对城市经济、文化、旅游等资源进行整合，通过专家征询、社会征集等方式，设计包括名称、标志、宣传口号等的城市旅游系统形象，将上虞作为一个整体对外进行推介。加强联合发挥互动效应，充分调动各方积极性，加深旅游活动与旅行社、酒店等业内企业的契合，加快全市资源与周边县市、兄弟单位等外线资源的整合，让旅游业与相关因素充分互动，提升旅游发展活力，壮大旅游经济实力。发展地方特色节会，打造知名品牌，如提档升级曹娥庙会、曹娥景区一期开园后的大舜庙会，使之从民间集会晋级为政府牵头的大型庙会，筹划举办江南美食节、上虞旅游购物节。进行重点市场推介，加大“迎进来”的力度，进一步凝聚人气，近期以周边地区为主要客源市场进行专项促销宣传，重点针对上海客源市场，让我市旅游市场逐步壮大起来，在长三角地区提高知名度，再转战珠三角地区、港澳台地区以及国外旅游市场，进一步丰富我市客源。 坚持政府主导，推进我市旅游产业发展，力争到2012年，基本形成产品丰富、设施完善、服务优良、市场开放、竞争力强的旅游产业新格局，实现旅游总收入30亿元，接待国内外游客达390万人次；到2020年实现旅游总收入65亿元，占GDP比重提高到8％，接待国内外游客目标700万人次，以旅游富市，促进全市经济、社会、环境的全面和谐发展。
课题组长：陈烽 课题承办科室：经济建设科建 执笔：何巍
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