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第四十三期 政协莘县委员会办公室 二○一二年十二月十八日
【建言献策】 关于全县基本公共卫生服务情况的调研报告 县政协科教文卫体委员会 为进一步推进我县公共卫生事业发展，满足人民日益增长的公共卫生服务需求，保障广大群众身体健康，根据县政协2012年主要工作安排，12月上旬，县政协主席温振峰，副主席刘锡金、王俊君、文尚印、王晔、武清燕、宋玉平带领科教文卫体委员会委员，采取看、听、议相结合的方式，到水韵花园社区卫生服务站、十八里铺卫生院、聊城市心理医院莘县分院、莘县第二人民医院、莘县妇幼保健院和莘县疾控中心实地调研，听取了县卫生局及其他专业公共卫生机构的相关工作介绍，同时召开了由部分政协委员、公共卫生服务工作者参加的座谈会，深入细致了解了我县基本公共卫生服务的开展情况和存在问题，并针对现实问题提出了中肯的意见和建议。现将调研情况报告如下： 一、公共卫生和基本公共卫生服务均等化 联合国世界卫生组织对公共卫生的定义是：公共卫生是通过有效组织的社会努力来预防疾病、延长寿命和促进健康的科学和艺术。2003年7月，时任国务院副总理吴仪在是年召开的全国卫生工作会议上第一次阐述了中国的公共卫生问题，随之受到各级党委和政府的高度重视。短短十年，中国的公共卫生事业大踏步前进，已取得惠及全民的巨大成绩。公共卫生服务体系是为全体人民健康提供公共卫生服务的各种组织机构的总称。基本公共卫生服务是指由疾病预防控制机构、妇幼保健机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供的公益性公共卫生干预措施。基本公共卫生服务作为公共服务的重要组成部分，关系到全体民众最基本的生存环境和身体健康，关系到整个国家的现代化建设和民主文明进程。基本公共卫生服务均等化是指每个中华人民共和国公民，无论其性别、年龄、种族、居住地、职业、收入水平，都能平等地获得这种服务。其内容主要包括建立居民规范统一的健康档案，加强主要传染病预防，对居民进行健康教育宣传，对接种人群积极预防接种，对适龄儿童进行体检和健康管理，对孕产妇定期体检和保健，对老年人定期体检并给予健康指导，对慢性病人进行长期有效的随访和体检，对重性精神病患者进行分类干预和管理。给予全民大众均等化的基本公共卫生服务，既是一国政府职能的重要义务和责任，也是公共财政、民生财政工作的核心和重点。坚持以人为本，落实预防为主的卫生工作方针，建立比较完善和科学的公共卫生服务体系，为城乡居民免费提供基本公共卫生服务，是党的十八大提出的战略任务，也是各级党委政府极为重视并为之不懈努力的社会工程，更是我国公共卫生领域的一项长期的、基础性的制度安排。 2009年，为深化医药卫生体制改革，促进基本公共卫生服务逐步实现均等化，党和国家相继发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》、《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》、《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》、《国家基本公共卫生服务规范（2009年版）》，2011年又对服务规范内容进行了修订和完善。与此同时，山东省和聊城市也相继出台了相关规范性文件，同时制订了各自辖域的《基本公共卫生服务项目实施方案》。通过实施基本公共卫生服务项目对城乡居民健康问题进行干预，减少主要健康危险因素，有利于预防和控制传染病及慢性病的蔓延，提高居民对公共卫生服务的可及性，缩小城乡、地区和人群之间的差距，最终达到城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务目标。在逐步实现基本公共卫生服务均等化的进程中，加强公共卫生服务体系建设是其重要措施保障，实施国家基本公共卫生服务项目是其主要任务和重要内容。 二、我县基本公共卫生服务项目实施的基本情况 2009年以来，县卫生局及其他专业卫生机构抢抓国家大力推进公共卫生服务体系建设机遇，高度重视公共卫生事业发展，不断加大基本公共卫生服务项目实施力度，公共卫生服务运行机制不断完善，服务体系基本形成网络，各项工作取得显著成效，得到了市、县各级领导的充分认可和社会各界的一致好评。 （一）合理布局，提升能力，初步建成了县、乡镇（街道）、村三级公共卫生服务体系。三年来，我县根据基层医疗卫生机构的功能定位和服务能力，综合考虑服务人口、人口密度、服务半径、地理交通等因素，按照统筹规划、优化资源、合理布局、方便群众、保障服务的原则，确定了19处乡镇卫生院、4处城市社区卫生服务中心、280个省统一规划村卫生室、593个一般村卫生室承担全县的基本公共卫生服务任务，初步建成了分工明确、责任具体、队伍精干、管理到位、运行通畅的县、乡镇（街道）、村三级基本公共卫生服务体系。 与此同时，县卫生局积极争取上级项目资金，着力加强卫生基础设施建设，有效提升了各基层医疗卫生单位的公共卫生服务能力。县二院、县三院投资1.41亿元，建设业务用房面积4.3万平方米；县中日友好医院二期工程建设项目，计划总投资4.5亿元，已完成投资1.5亿元，专家公寓住宅楼、卫生监督大厦、优抚病房楼主体框架已全部封顶；聊城市心理医院莘县分院已投入使用；乡镇卫生院建设门诊、病房楼30余栋，80%以上的乡镇卫生院实现了门诊、病房两栋楼以上；280处省统一规划村卫生室建设任务高标准完成，并顺利通过省级验收。 （二）加强领导，建章立制，快速形成了高效运转的工作机制。早在项目实施之初，莘县卫生局即成立了由局长任组长、分管局长任副组长、相关科室和基层医疗机构负责人任成员的公共卫生服务项目推进工作领导小组，相继制定了《关于加强基本公共卫生服务体系建设的意见》、《莘县基本公共卫生服务项目实施方案》、《莘县基本公共卫生服务项目绩效考核办法》和《莘县基本公共卫生服务项目专项资金管理办法》等一系列文件，规范了我县基本公共卫生服务的项目实施、绩效考核和资金管理等。各基层医疗机构也相应成立了以单位一把手为组长的公共卫生服务项目领导小组，制定了实施方案和健全的工作制度，同时组建了专门服务队伍，购置了公共卫生服务专用车辆，配备了必要的查体设备，确保了项目的按计划推进和高效实施。 县卫生局负责制定基本公共卫生服务项目实施方案，细化项目内容、明确分工任务，制定绩效考核细则、组织考核评估，开展人员培训、统一印制工作表册，为城乡居民发放家庭服务手册、向社会公开免费服务项目，做好项目管理、按月上报和通报进展情况，同时与各项目实施单位签订目标责任书；县财政局负责基本公共卫生项目资金的落实和监管，保证及时足额拨付到基层医疗卫生机构；县疾控中心、县妇幼保健院、县卫生监督所等专业公共卫生机构负责对乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室的业务指导和人员培训；各乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室按照规范开展基本公共卫生服务，保证按质按量完成各项任务。承担项目实施的各基层医疗机构通过整合现有公共卫生资源，全面加强基本公共卫生服务队伍建设，分别成立了公共卫生科，下设信息档案、疾病控制、妇幼保健、慢性病管理、健康教育和卫生监督等工作室，同时成立了若干工作组，实行了村卫生室联系人制度，每个自然村明确一名乡村医生具体负责项目实施的联系工作，统筹安排落实基本公共卫生服务各项工作。各工作组长分片包干，责任到人，有效促进了全县基本公共卫生服务项目实施的健康有序开展。 （三）强化培训，深入宣传，较好营造了上下联动的工作氛围。规范有序的项目实施和广大群众的积极配合是搞好基本公共卫生服务项目实施的两大前提。为规范基本公共卫生服务项目管理，县卫生局先后组织有关人员到潍坊、枣庄、菏泽、滨州等地参观学习。2010年至2012年，又先后在县委党校举办了4次基本公共卫生服务项目培训班，每次一周左右，共计培训1500余人次。培训时全体学员吃住在校，主要采取专家授课、多媒体课件等方式，就《国家基本公共卫生服务规范》的各项内容进行专题培训。按照卫生局统一要求，各基层医疗机构也对本单位工作人员及辖区内乡村医生进行了培训。通过培训，使所有参与项目实施的工作人员吃透了政策、掌握了标准、熟悉了方法，提高了基本公共卫生服务的业务素质和履职能力。 为激发广大群众参与公共卫生服务项目的主动性与积极性，提高群众知晓率和满意度，各公共卫生职能部门采取全方位、立体化的宣教措施，向各界群众广泛宣传项目内容。一方面，县卫生局在县电视台开辟了专题栏目，不定期请专家举办专题讲座，在每年的“卫生宣传月”期间共计发放宣传材料100000余册和《基本公共卫生服务项目和重点公共卫生服务问答》10000余份，还在县、乡镇（街道）、村驻地设置1200多块宣传栏。另一方面，各基层医疗机构也都开办了不同层次、面向不同人群的健康教育培训班，组建了不同类型的宣讲团，采取多种形式进行宣传，使城乡居民达到了对基本公共卫生服务项目的家喻户晓、人人皆知。 （四）分类指导，狠抓落实，圆满完成了每个年度的阶段性任务。一是各医疗单位建立了居民健康档案。三年来，全县共建立城乡居民健康档案95万余份，建档率达92%；电子档案录入88万余份，电子建档率达85%；二是扎实开展健康教育。截止目前，县卫生局共为各基层医疗机构配备了1156块健康教育宣传栏、23套公共卫生服务流程图、25个宣传报架，同时开办健康教育讲座1276次，发放明白纸36万份、健康教育处方75万张、《健康素养66条》15万份；三是规范开展预防接种。全县建成了7处五星级预防接种门诊和3处四星级预防接种门诊。在作好儿童常规免疫的基础上，大力开展了儿童加强免疫工作，基本消除了“免疫空白”。 截至10月底，国家规定的12种免疫规划疫苗已全部实行免费接种，接种率达到99%以上；四是系统开展孕产妇健康管理。2012年共管理孕产妇9200人，健康管理率达93.32%；五是系统开展儿童健康管理。目前我县约有0-6岁以下儿童93515人，儿童保健已覆盖84683人，儿童保健覆盖率达到90.56%。3岁以下儿童系统化管理36226人，儿童系统化管理率达到95.75%。全县新生儿访视9219人，新生儿访视率达到93.04%；六是加强老年人健康管理。对辖区内登记的65岁及以上老年人，各基层医疗机构采取进村集中查体与入户查体相结合的方式，为老年人每年提供一次健康管理服务，2012年共计管理63981人；七是加强高血压和2型糖尿病患者的健康管理。2012年共计管理高血压患者54621人、糖尿病患者9876人；八是加强重性精神疾病患者管理。我县积极发挥县、乡镇（街道）、村三级精神卫生服务网络的作用，筛查出精神疾病患者1137例，管理重性精神疾病患者1058人，其中560名重性精神疾病患者得到了住院治疗；九是加强传染病和突发公共卫生事件报告和处理。我县高度重视传染病防治工作，扎实有效地开展了手足口病、结核病、艾滋病等传染病防治知识宣传和咨询服务，传染病报告率达到100%。同时建立了卫生应急指挥决策系统平台，制定了应急预案，成立了应急队伍，进行了应急实战演练，三年来未发生一起突发公共卫生事件；十是加强卫生监督协管服务。2012年，县卫生局聘任46名工作人员组建了卫生监督协管服务队伍，在辖区内开展食品安全信息报告、职业卫生咨询指导、饮用水卫生安全巡查、学校卫生服务、非法行医及非法采供血信息报告等协查和日常卫生监督工作，全年卫生监督协管巡查360多次。 （五）科学管理，从严考核，保证了全县基本公共卫生服务项目的稳步实施。为加强基本公共卫生专项资金管理，提高资金使用率，卫生局制定了《莘县基本公共卫生服务项目专项资金管理办法》，明确了资金构成，强调了资金的使用原则，各基层医疗机构也建立健全了完善的监管制度，确保了项目资金的专款专用。根据相关文件规定，2012年基本公共卫生服务财政补助标准为每人每年25元。今年，各级下达项目资金共计2356万元，其中，中央应补助资金1649万元，地方应配套资金707万元。我县采取预拨和结算相结合的方式，根据各辖区常住人口等因素确定预拨资金，截至第三季度，已拨付资金1427.63万元，占项目资金总额的61%，结余部分将在年终按考核结果予以拨付。 为加强对公共卫生服务项目的质量控制和绩效考核，使资金使用和各项工作的开展真正落到实处，县卫生局同时成立了督导考核组和技术指导组。两个小组分别由局领导班子成员带队，定期、不定期对各基层医疗机构进行巡回督导检查。根据《莘县基本公共卫生服务项目绩效考核办法》，县卫生局每个季度都抽调相关科室和疾控中心、妇幼保健院的专业人员，按照规范要求，采取听取汇报、查阅资料、走访职工、入户调研等方式，对各基层医疗机构项目完成情况进行督导考核,并将考核结果与经费拨付挂钩。各基层医疗机构对本单位工作人员及辖区内乡村医生则是每月一考核，考核结果与工资挂钩。 三、目前制约我县基本公共卫生服务项目实施的的突出问题 近年来，我县公共卫生事业取得了长足发展，在保障人民群众身体健康和生命安全方面发挥了重要作用，但由于受到主客观条件的限制，与上级要求和人民群众日益增长的公共卫生服务需求相比，还存在一定差距和不足。主要表现在： （一）宣传教育不够深入，全社会公共卫生意识有待进一步提高。一是部分领导干部和公职人员对公共卫生的公益属性认识不到位，卫生发展理念与方式仍停留在“以医疗为中心”上，“重医疗服务、轻公共卫生”的现象还比较突出，习惯将更多资源投入到医疗服务，没有将保障公民健康的公共卫生服务与基本医疗服务摆在并重的位置。尤其在未发生重大公共卫生事件时，公共卫生服务往往被忽视。二是部分群众缺乏正确的卫生保健常识和自我防护意识，“重治疗、轻预防”的传统观念根深蒂固，只注重疫情期间的防控，忽视了经常性的卫生习惯养成，不良卫生习惯还较为普遍，甚至对上门帮助建立健康档案、提供公共卫生服务的工作人员还怀有抵触情绪。三是部分基层公共卫生服务人员主动服务意识不强，走过场现象依然存在，上级检查时敷衍了事，使当地居民无法充分享受到应得的基本公共卫生服务。 （二）公共卫生服务保障乏力，服务水平有待进一步增强。公共卫生服务是一项社会公共事业，各项经费理应由政府公共财政提供全额保障。近几年尽管各级财政对于公共卫生的投入有所增加，但其所占财政支出的比例却时有减少，与实际需求之间的差距越拉越大，严重制约了相关工作的持续健康发展。按照省、市统一要求，目前我县基本公共卫生服务经费的补助标准是25元，其中省补17.5元，其余7.5元应由县财政配套解决，本地配套却一直未能拨付到位。有些基本公共卫生服务项目实施单位在经费不足的情况下，就只好自主创收，或者低水平过关。 疾控中心和妇幼保健院是我县担负基本公共卫生服务项目实施的两个专业机构，由于工作经费不足办公条件落后，目前皆面临举步维艰的困难局面。根据工作需要，疾控中心仅应对食品安全和生活日用水水质就必须完成137项检测，由于设备陈旧且数量不足，直接导致了这项工作难以如期开展。开展传染病、地方病防治需要长期储备和购买应急物资，经常性开展业务培训，由于现有经费与工作量严重不成比例，又直接导致了许多项目无法实施或流于形式。根据有关部门制定的建设标准，县级妇幼保健院业务用房面积不低于8000平方米，目前我县仅有1732平方米，远远不能满足工作需要，狭小的发展空间直接导致了长期的科室设置不合理以及儿科、内科无病房。 （三）公共卫生人才缺乏，专业、年龄结构有待进一步优化。一是人员配备不足。目前,全县共有专业卫生技术人员2600余人，每千人仅拥有2.6人，与山东省每千人拥有3.9人（2009年数据）相比，差额达1300余人。一些专业公共卫生机构多年未招录大学毕业生，个别科室甚至没有相关专业人员，直接影响到公共卫生服务的实施水平和相关科研工作的开展。有的乡镇甚至没有专业的公共卫生技术人员，现有工作只能由非专业人员代管。二是高层次人才匮乏。现有的专业卫生技术人员中，具有大学、专科、中专学历者所占比例皆低于国家要求的最低标准，高学历、高职称人员更是奇缺，远远不能满足现实工作的需要。三是年龄结构不够优化。近年招录的专业卫生人员分配到乡镇的较少，基层偏远乡镇卫生院、村卫生室的医务人员更是年龄普遍老化，以致出现了人才断层。 四、进一步做好基本公共卫生服务工作的几点建议 公共卫生事业是体现社会公平、关系社会稳定和百姓幸福安康的重大民生问题，为进一步做好我县的基本公共卫生服务工作，稳步推进基本公共卫生服务的均等化，让全县人民充分享受到党和政府实施的这一惠民政策给自己带来的好处，特提出如下建议： （一）加强宣传，转变观念，着力营造优良的社会环境。正确的舆论导向，对增强全县人民新的公共卫生理念，规范健康行为将起到十分重要的推动作用。各相关单位要采取集中宣传和日常宣传相结合的形式，通过各种媒体和健康教育主题活动等形式开展基本公共卫生服务项目、卫生法律法规及卫生知识的宣传普及，努力提高广大群众对项目工作的知晓率和认可度，增强其公共卫生和疾病防控意识，做到无病预防，有病早医。乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的医务人员要积极配合村卫生室的乡村医生搞好入户宣传，同时开展基本公共卫生服务项目工作。要着力强化全体公民的自我保健意识，在机关、学校、社区、企业、乡村大力开展健康科普教育，积极倡导健康文明、安全卫生的生活方式，不断提升广大人民群众的公共卫生道德水平。 （二）强化领导，明确责任，合力推进项目工作的稳步实施。基本公共卫生服务是一项惠及全民的民生工程，也是各级政府的重要工作职责。建议县政府切实把基本公共卫生服务纳入国民经济和社会发展的总体规划，认真研究解决公共卫生建设中的重大问题，切实把卫生工作的中心转移到加强公共卫生管理和服务、加强疾病预防控制和卫生监督执法、加强农村卫生工作上来。计划、财政、卫生、教育、科技、体育、计划生育等部门，既要各负其责，又要相互配合，共同推进公共卫生事业发展。要将基本公共卫生服务项目实施列入政府考核内容，并加强督导检查，对未按要求落实措施和完成任务的，要追究有关领导和当事人的责任。卫生部门要负责项目的组织、协调、管理等工作。县疾控中心、县妇幼保健院等专业卫生机构，要按照各自的任务，各司其职，上下联动，合力推进项目实施。村卫生室要接受乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的管理和指导。 （三）加大投入，整合资源，努力改善项目实施的基础条件。围绕实现公共卫生服务均等化的工作目标，县政府要逐年增加公共卫生投入，规范财政补助范围和资金拨付方式，建立持续稳定的经费投入和保障机制，保证公共卫生机构建设与发展所需的人员、设备和运行费用。按照省财政厅、卫生厅《关于完善政府卫生投入政策的实施意见》，县政府应积极调整预算支出结构，落实配套经费，不断提高城乡居民享受基本公共卫生服务的质量和水平。要按照全县“十二五规划”期间的公共卫生专项规划整合优化全县特别是城区的公共卫生资源，尽快消除因体制机制因素造成的资源不均现象，努力推动我县的基本公共卫生服务逐步走向规范化轨道。 （四）多措并举，招才引智，大力提升全体人员的业务素质。各级公共卫生机构要加强在岗工作人员业务知识与技能的培训。要严格控制公共卫生人员的执业资格准入，鼓励乡村医生通过考试取得执业资格。要根据公共卫生事业发展的实际需要，科学确定公共卫生服务机构人员编制，切实解决疾控中心、妇幼保健院等专业公共卫生机构人员不足的问题，以满足公共卫生服务项目不断增加、群众服务要求不断增长的需要。县政府招聘卫生系统专业技术人员时，要加大从事公共卫生工作各类人才的招聘力度，尽快扭转部分基层公共卫生机构和单位没有公共卫生专业人员的不利局面。乡镇卫生院（社区卫生服务中心）对所属行政村卫生室人员及其从事的业务工作要实行一体化管理，加强对乡村医生的业务培训，努力提高他们在农村一线的公共卫生服务水平。 |
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