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江苏省启动行政管理体制改革以来，昆山市按照上级部署以工商、质监和食药监“三局合一”模式设立市场监督管理局，设置市局、分局两级市场监管机构，积极促进队伍、职能、业务融合，着力加强服务与监管机制创新，推进职能、资源大整合，一体化市场监管格局正在形成。但受人员编配、任务聚合、业务技能和组织管理等多重因素的制约，加之一些配套措施未能及时跟上，市场监管呈现出事务增量大、业务办理难和发展不均衡等实际问题，一定程度上影响了改革的效果。本文结合工作实际，详尽分析了昆山市工商、质监、食药监“三合一”改革后基层市场监管的现状，并就充分发挥体制改革优势、提高市场监管效能提出了具体建议。 存在的问题 一线人手仍然吃紧。通过行政管理体制改革，基层人员进行了整合 ，基层人员配备本应在原有基础上有所增加，但由于种种原因，基层分局人员至今仍未补充到位，影响了工作效能。基层单位直接面对市场主体，条线业务多、人员年龄结构老化，以及以工商为主少量增加质监、食药监系统干部的人员编配格局的现状，很难适应昆山市场监管实际需求。机构整合前完成各自业务已捉襟见肘，整合后人手更显不足。 队伍、职能、业务融合推进力度不够大。改革后，市场监管局职能基本覆盖原工商、质监和食药监的全部职能，但队伍、职能、业务的深度融合还需加强。比如，原工商机关的干部面对质监、食药监相关业务，相关法律法规比较陌生，尚不具备一些专业设备操作技能，工作开展比较被动；一些干部思想观念滞后，存在不懂不问不管、固守自封的心理，增加了工作阻力。 监管执法配套保障体系需要进一步优化。一方面，改革后相应法律法规并未及时更新，导致一些问题在立法层面难以衔接，主体身份和执法程序处于尴尬境地；另一方面，当前的业务信息系统很难适应改革后综合监管的需求，必须尽快统筹解决。此外，目前与市场监管工作对接的检验检测机构相对分散，隶属多个部门，各自为战、合力不足，给监管执法证据收集带来困难。 部分干部的心理和自身素质不能完全适应改革形势。面对体制改革对职能履行提出的新要求，面对监管跨度大、难度高的新形势，一些干部心理上还习惯于传统做法，缺乏相应专业知识和技能支撑，开拓创新精神更显不足。部门人员与职责合并为一，这并非简单的加减，而是一次任务聚合与人事编配的全新调整。要真正实现有效融合需要从多处着力，切实把准干部思想脉搏，科学应对工作需求。 成 因 思想认识有偏差，普遍认同未形成。一是队伍活力不足。随着改革的推进，一些干部对未来的职业认同感不高,积极性受挫。二是执行力度下降。因面临调整，个别单位和人员行为散漫，工作热情不高，不催不办、不推不动，制度执行不严，规矩意识淡化。三是监管履职缺位。因相关法律法规和政策暂未落地、上级指导不足、自身了解少等，一些干部对监管履职工作如何开展深感迷惘，甚至存在得过且过、干多错多、少做少错的错误认识。四是争先动力不足。一些干部认为，在机构划转整合期，工作干得好坏无所谓，仅仅满足于做好日常事务性工作，工作的动力不足、谋划不够。 工作任务繁重，业务交叉多。此次改革，精简机关、监管“关口前移”理念得到普遍认同。原有的3个部门机关共有30多个科室，改革后仅有15个，20%以上的机关干部充实到基层一线，基层执法监管力量得到加强。但同时，也带来了一些问题。以昆山为例，昆山为省直管县，办公室、人教、财务、监察等综合科室要对应省市两级多达6个局的相应处室，其余业务科室也要对应数个上级局处室，在日常工作对接、会议安排、统计分析等方面形成了极为复杂的交叉，开展工作的系统性和连贯性受到一定制约，对于一些例会，各上级局都要求召开相应会议进行动员部署，对象一样、任务也一样；还有一些专项工作，在省市层面，各部门根据各自职能进行部署，造成基层干部重复工作，稀释了监管执法资源。 监管理念有偏差，执法尺度不统一。一是监管原则不统一，制约整体协调发展。在原有监管体制下，工商、质监、食药监等部门由于部门理念及领导方式的差异，监管原则区别较大。尤其是监管底线和上限更是各有要求。改革后，监管理念统一和人员思想融合已成定势，实现整体目标协调一致必须统一监管原则。二是监管模式多样，整体监管落地困难。原工商、质监、食药监等部门自身的监管模式经过多年沉淀，已形成固有的方式方法，很难在短期内有效调和，当前市场监管要求的改变，也使得监管压力不断增加。三是基层监管被动，无法自主规划运转。基层分局作为市场监管的主要力量，承担绝大多数监管任务，但是在实际工作中往往很被动，导致工作效率低下。 相关法律法规未与改革进程完全对接，监管执法存在风险。一是执法身份有疑虑。《食品安全法》《产品质量法》《反不正当竞争法》等法律法规赋予了工商、质监、食药监相应的监管职责。但改革后，人员进行了深度整合，基层分局不仅要承担原有的工商职能，还要增加药品、化妆品、医疗器械监管职能，以及质监局的特种设备、质量计量等监管职能。依据现有法律法规，机构整合后，基层干部的一些行政行为是否合法存在疑虑。二是程序执行不力。市场监管过程中，如果对经营者作出有利害关系的具体行政行为时，必须严格执行程序，才能避免渎职风险。但是实践中，基层干部往往忽视程序的重要性，程序执行不到位，监督管理不规范，导致诸多行政纠纷发生。一旦出现食品安全紧急事件时，基层干部很容易被追责。 检测资源分散，业务软件待融合。一是检测机构分散，有限的资源没有形成合力。以昆山为例，目前涉及食品安全监管的生产、流通、餐饮、综合协调等职能都划归昆山市场监管局，但检测机构却相对分散，农委、粮食局都设有行业检测中心。由此造成重复检测和重复建设，浪费资源、效率不高，而且由于检测标准不一，检测结果也不尽相同，检测缺乏独立性和权威性，亟须建立一个技术先进、功能齐全和高效快速的综合性、全覆盖食品检测机构，为市场监管工作提供技术支撑。二是业务软件未能共融互通。组织机构代码管理系统、药品不良反应监测系统、药械远程管理系统、药品电子监管系统在外网运行，而原属工商的电子政务、OA办公系统均在内网运行，各软件系统彼此未互联互通，各上级局对各类工作数据的录入、标准、保存方式和运用也存在很大差异，严重影响了数据整合。办公自动化系统的相互隔离，影响了行政效率。 发挥体制改革优势 提高市场监管效能 注重质量，推进高效融合。坚持把改革融合放在突出位置抓紧抓好，在思想、职能和执法力量“三融合”上下功夫。一是加快思想融合。通过召开党委会、局务会、研讨会等，统一人员思想，明晰改革过渡期抓好市场监管的具体思路，明确“坚守安全底线、促进经济发展、保护公平竞争、服务保障民生”的职能定位，切实保障思想不乱、队伍不散、工作不断。二是加快职能融合。及时召开多条线专题研讨会，加速职能整合和对接，下大力气解决过渡期食品安全监管、无证无照小餐饮投诉处置等百姓关心、社会关注的热点难点问题，同时开展业务知识和法律法规全员培训，提高干部履职能力。三是加快执法力量融合。从制度建设着手，制定《市场监管业务工作规范》，为依法履职提供制度保障。同时整合执法力量，开展联合执法，锻炼队伍，开展专项整治，树立市场监管执法队伍新形象。 及时修法，坚持依法行政。一是明晰执法主体资格。依据相关法律法规，请示市法制办统一制发市场监督管理执法证，并负责申领、核发、使用和管理工作；加强与人民法院的沟通协调，通报当前执法主体资格问题，形成“不以诉讼主体资格问题判决案件败诉”的共识；统一设计市场监督管理系统制服，制发执法证，彻底解决执法主体资格问题。二是完善配套法律法规。针对食品流动摊贩、居民房餐馆、农家宴等领域的监管，尽快出台管理规范，以满足当前执法监管的迫切需要。三是切实做到依法行政。着力提升法律素养，形成学法守法用法的习惯；规范执法行为，养成重形象讲细节严程序的习惯，把行文办事的规范性和严谨度作为考核指标，建立防错反错应急机制；严格规范自由裁量权，准确把握事实依据，坚持实事求是，不以人情衡量是非，秉公执法。 突出加强市场综合监管，注重全面统筹。积极构建以食品药品、产品质量、公众诉求、市场准入、执法办案等为核心的“一体化”监管模式，提高市场治理效能。坚持专业性和综合性有机结合，着力整合资源、统一标准、再造流程，探索建立覆盖生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相统一的市场监管机制，破解共治难题。一是建立全程监管机制，减少监管盲点。统一食品生产、流通、餐饮、消费各环节监管职能，实现全过程有效监管；整合原分属工商、质监的产品质量监管职能，构建生产、流通领域质量“双向追溯”机制。二是再造一体化工作流程，实现诉求处置“四线合一”。在原工商12315指挥中心与市民热线12345平台已经对接的基础上，将质监12365、食药监12331两条投诉热线融合到该平台，实现各类诉求四线合一、集中分派、并网处置、高效办理，加大对群众利益的保护力度。三是构建集约化机制，提升市场监管效能。立足职能聚合和拓展实际，积极合并同类项，制定重点行业标准化、集约化检查流程，实施“一次出动、全面体检”的检查模式。同时注重发挥原食药监部门的专业管理优势和原工商部门的执法办案优势。 着力构建重点防范机制，坚守安全底线。积极依托原工商人员管理优势，建立“大基层”运行机制，加大对基层人员的培训与管理力度，结合重点领域监管力量不足的实际，突出监管力量下沉，确保重点、薄弱环节监管到位。一是加大食品安全保障力度。重视发挥基层综合监管优势，加大对食品生产经营户的监管力度。二是延伸药械安全监管触角。依托10个基层派出机构，突出药品零售企业、医疗器械经营企业日常监管等职能下沉，实现药械监管横向到边、纵向到底。三是拓展特种设备监管覆盖面。立足昆山实际，构建机关科室—基层分局—专业检验所—特种设备协查员“四位一体”的特种设备监管格局，培养基层干部取得特种设备安全监察员专业资质，推动监管全覆盖。四是及时防控安全风险。针对昆山市场监管属地面积大、安全风险多的客观实际，充分发挥基层反应迅速、熟悉情况的优势，把安全事件的先期处置职能下放到基层，提高突发事件处置效能。 深度挖掘改革资源优势，构建科学的监管格局。结合改革实际，加快推进事中事后监管制度创新，构建“宽进严管”的市场治理格局。一是探索全面彻查监管模式。以发现和防控食品安全隐患为重点，积极探索一定时间内集中力量对高风险食品企业进行全方位、全过程彻底检查的新模式，强化企业主体责任和风险监管。二是完善信用监管机制。以企业信息公开为抓手，着重抓好重点行业的信息公示工作，营造信用监管氛围。三是优化信息管理系统。积极做好软件系统的整合和改造工作，通过整合提高系统的兼容性、实用性，构建“一体化”市场监管信息平台，实现内部信息“双向流动”。针对改革后业务融合的迫切需要，探索建立涵盖各类业务的市场监管基础数据库，为实施动态监管、过程监管和实时监管，增强监管的针对性和有效性提供数据支撑。 合力创新并联互通格局，优化内外环境。一是加强纵横联系，统筹部署工作。主动与省市工商、质监、食药监局沟通联系，统筹部署上级交办的各类事务，避免出现数个上级局在同一时段下达多个不同的工作任务，导致基层无所适从的情况发生，提高基层市场监管机关的自主性、协调性和稳定性。二是推动“一口受理”登记制度改革，实现工商登记注册便利化。在对原各类窗口业务进行整合的基础上，实施食品生产、流通、餐饮许可“统一受理”模式，尝试对职能范围内的所有内资企业证照“一口受理、一表申请、一门办理”，制定改革方案，降低准入门槛，激发市场活力。三是结合履职要求，加强队伍建设。针对整合后的市场监管局干部来源于不同单位的实际，着力加强团队文化建设，增强团队凝聚力、向心力；针对机构、职能整合的要求，加强科室—大队—分局三级机构建设，科学划分事权，优化人员配备，着力增强团队整体活力；针对改革对干部能力素质提出的挑战，开展业务培训、岗位练兵、传帮带教，促进团队专业能力和综合素质的提高。四是把检测机构整合事宜提上议事日程。以原质监局、工商局下属的检验检测机构为基础，整合农委、粮食局下属检测中心，组建综合性检验检测机构；突出职能、设备、人员“三整合”，按照因事设人的原则核定编制、人员，统一管理，统一调度，各负其责，促进监管执法服务效能大幅提高。（张建军 李永胜） |
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