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中国古代监察制度是封建国家政治制度的重要组成部分。如何建立一套完善有效的监控机制是历代王朝都较为重视的制度建设问题，而对决策执行效果的监督，又是中国古代监察制度的重中之重。 古代行政监察制度概览 中国古代监察制度有一个不断完善的过程。其中国家监察逐渐从行政体系中独立出来，以及行政系统内部监察与国家监察相分离，是一个重要的发展方向。秦汉以来一直到宋朝，监察机构基本是宰相机构的下级机构，御史台长官没有取得与宰相平等的地位。到了元朝，中书省、枢密院、御史台三足鼎立，御史台的权位大大提高。到明朝设立了都察院，其长官都御史成为与六部尚书并行的国家高级官员，合称“七卿”。这是监察系统的独立化发展。 中国古代很早就发展起了一套严密的公文制度，对公文运作各环节的监察，是行政系统内部监察的重要体现。可以说，从唐代以后完善起来、体现在对公文书进行监督的行政监察，是中国古代保证决策执行效率的较完善的一种制度。 中国古代帝国对政务的管理很大程度上是一种依靠公文书运作进行的文书行政。公文书运作系统总体可分为上行文书和下行文书两条线索。臣民向官府和君主奏事以及下级官府向上级官府和朝廷奏事的文书，构成了上行文书；皇帝的命令文书和各级官府下发的政令文书，构成了下行文书。国家政务普遍的裁决程式是由各级官僚向皇帝申报有关事务，经皇帝批准后予以实施。 文书在处理国家政务中的作用至秦汉时期已经十分显著。出土的云梦秦简《内史杂》规定：“有事请也，必以书；毋口请，毋羁请。”由于文书行政的发达，到汉代已是“公府掾多不视事，但以文案为务”。所以刘勰《文心雕龙·章表》说：“章表奏议，经国之枢机。”到魏晋以后，尚书省成为国家行政的主体，门下省则负责对尚书省的行政文书进行审查。一般的政务处理程序是，尚书省官员在有关政务文书上签署姓名之后，送交门下省，由该省有关官吏署名，再上请皇帝批准。隋炀帝时期在门下省设立给事郎，专门负责审读尚书省处理政务的奏案。 到唐代前期，国家日常政务的处理主要通过奏抄。门下省对奏抄的审读是唐前期政务审批的主要方式。如果门下省官员认为尚书省奏上的奏抄对政务的处理不恰当，就可以驳回，要求尚书省重新拟定处理方案。门下省给事中的职掌之一就是“凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失”。唐朝前期形成了一套完备的公文书运作程式，国家政务的处理完全纳入到文书的严密签署审批机制之中，这集中体现在奏抄的申报和审批环节。奏抄是以尚书省名义上奏皇帝的政务文书。全国的日常政务都要集中到尚书省，由尚书省制为奏抄，经尚书左右仆射签署，报门下省审驳后向皇帝申奏。奏抄的运作是以尚书省为主体的，门下省负责审批，最后经过皇帝的御批，行下执行。唐律规定，如果负责审查的官员对于上奏文书的错误没有勘读出来，或者负责审批的门下省没有对应该加以驳正的奏抄进行驳正，是要与判案之官一起负连带责任的。 唐文书勾检制度 除了门下省对奏抄进行驳正的制度外，公文书运作中，在尚书省内部还有严密的管理和审查制度。唐代各级官府中存在的勾检制度就是行政系统内部的监察制度，其中尚书都省是全国行政的勾检总署。 “勾”的意思是在文书上署名画勾，注明日期。“检”的意思是核对文书是否按照法定的日程进行批办处理。用唐代的法律术语来说，就是“检者，谓发辰检稽失，诸司录事之类。勾者，署名勾讫，录事参军之类”。其中的“失”，是指公事失错，即处理过程中违反制度规定的行为。“稽”，是指稽缓、稽程，即在处理过程中没有遵守制度中有关日期的规定。这两种行为都是妨碍行政效率的因素，都是唐代勾检制度要加以防范的。勾检完毕，相关官员要在文书上签署姓名和“检无稽失”之类的字样。值得重视的是都省对“失”的勾检。当各司的判案有误时，都省有权进行改判。一个有名的案例是： 龙朔二年（公元662年），有宇文化及子孙理资荫，所司理之。至于勾曹，右肃机（右丞）杨昉未详案状。诉者自以道理已成，而复疑滞，劾而逼昉。昉谓曰：“未食，食毕详之。”诉者曰：“公云未食，亦知天下有累年羁旅诉者乎？”昉遽命案，立判之曰：“父杀隋主，子诉荫资，生者犹配远方，死者无宜使慰。” 如上所述，《唐律》规定了勾检官员在文书审查过程中如果放过了失误的文书，该检查出来的地方没有检查出来，是要负连带责任的。但是，如果勾检官员检查出了各种“公事失错”，且这种错误是工作上的失误，而不存在徇私舞弊的情况，主办者是不需要负法律责任的，即“其检、勾之官举稽及事涉私者，曹司依法得罪。唯是公坐，情无私曲，检、勾之官虽举，彼此并无罪责”。 关于文书的“稽程”，《唐律》上也有明确规定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程，徒罪以上辩定后三十日程，此外不了，是名稽程。”这是各级机关办事的法定日程。对于皇帝命令文书的抄写，也有规定日程：“其制敕，案成以后颁下，各给抄写程：二百纸以下限二日程，过此以外，每二百纸以下加一日程，所加多者不得过五日……其赦书，计纸虽多，不得过三日。”如果违反了这些规定的日程，都要负相应的法律责任：“违令限日，皆是有稽。稽而自举者，同官文书法，仍为公坐，亦作四等科断，各以所由为首。若涉私曲故稽，亦同私坐之法。” 对于什么是小事、中事、大事，唐代的法令也有明确规定。《唐六典》载：“凡内外百司所受之事（事指文书），皆印其发日，为之程限，一日受，二日报（报指答复或递交到有关办案人员手中）。其事速及送囚徒，随至即付。小事五日（原注：谓不须检覆者）。中事十日（原注：谓须检覆前案，及有所勘问者）。大事二十日（原注：谓计算大簿账，及须咨询者）。狱案三十日（原注：谓徒以上办定须断结者）。”这是一般情况下的规定。如果有特殊情况，则日程还要紧迫。尚书都省每年都要对前一年各级官府的文书进行审查，按照文书上签署的日期和法令规定的日程进行对照比勘，以及对该年的所有公文是否有隐漏和伪造进行检查。如果办事有稽失，或有隐漏伪造文书，要依法追究责任，并在官员的考核上体现出来。在唐朝的大部分时间里，这种规定得到了较好的执行。从出土的一些敦煌吐鲁番文书中，因有收发文书和办案日期，可以看出唐朝行政效率之高。（文章摘自《秘书工作》杂志2013年第7期） （作者：刘后滨，中国人民大学历史学院副院长、教授） |
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