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周建国 [摘要]通过对政策评估模式发展的历史考察，文章分析了政策评估模式由单一向多元转变的逻辑以及多元评估模式的困境。并以南水北调移民政策评估为例，解读了当今多元理性下的政策评估仍然存在的多元利益界定不准确、评估模式结构固化等诸多问题。要从根本上解决多元理性下政策评估模式的问题，必须实现政策评估哲学思维的进一步转变，而这一转变应遵循批判性政策分析理论、利益相关者理论以及理性选择理论的基本价值。 [关键词]公共政策评估多元模式；批判性政策分析理论；利益相关者理论；理性选择理论 一、公共政策评估多元模式的形成 政策评估多元模式是在对单一政策评估模式批判的基础上逐步成长起来的。长期以来，政策评估主要以评估标准、评估方法与评估主体为主要要素，逐渐形成了以工具理性为核心的单一评估模式。在这一模式中，评估主体和评估方法都是围绕着评估标准而展开的。在相当长的时期内，人们将政策评估问题作为纯粹的科学问题，强调对政策结果的客观测量，摒弃价值或政治因素，追求收益最大化．其中“3Es+1A”标准最具有代表性。即以公共政策的效果、效率、效能及其充分性为标准判断政策的成功失败。为运用这一标准，成本-效益分析法、成本-效能分析法以及政策效果的量化对比分析成为政策评估的主要方法。在政策评估主体的选择上，主要是组织化的评估机构。20世纪60年代前，公共组织内的评估组织占有主要地位。出于对“局内人”公平性问题的担忧，外部独立机构(独立第三方)逐渐成为主要评估主体。这样的政策评估模式虽然能够提供清晰的观察线索，但实际的评估效果并不令人满意，典型的如美国上世纪60年代“大社会计划”评估。 政策评估的失败引起人们对评估模式单一性的批判反思。政策科学界逐步认识到，逻辑实证主义将工具理性在政策评估中的过度运用，使得政治问题技术化，而技术手段却无法破解政治问题，难以左右人们的价值取向。于是以威廉.N.邓恩、弗兰克。费希尔、保罗．狄辛等为代表的复合理性、多元理性在政策科学中 - 1 - 逐渐赢得人们的赞同，适当性、公平性等问题逐步得到重视。在变革政策评估模式的努力中，鲍斯特和费希尔的观点具有代表性。鲍斯特在《公共项目分析：应用方法》中提出政策评估的七项标准：效能、效率、充分性、适当性、公平性、反应度和执行能力。费希尔在《公共政策评估》中提出了“专业验证-情景确认-系统论证-社会选择”的评估模式。评估模式的变革拓宽了政策评估的视野，将政策资源相对有效地统摄在评估的框架内。但是，评估模式的转变依然没能取得令人满意的结果。新的评估模式在很多政策评估中形成的结论不仅令公众不满，而且令理论界颇感迷茫。美国出兵伊拉克的政策评估以及世界银行的移民政策评估都是很有说服力的例证。评估机构的意见和公民感受很不一致，评估结论很难准确地描述政策结果，对政策问题的解释也缺乏说服力。这说明原有的评估模式的问题未能得到根本解决，需要在理论层面进一步深入解剖。 二、公共政策评估多元模式的困境 (一)技术理性下的专业验证如何向多元验证转变 多元主义对工具理性尤其是技术理性的批评并非是全盘否定的。相反，多元主义肯定了其对政策效果的精确测量，而且推动测量在多层面上展开。例如，南水北调移民政策将移民权利主要限定在生产、生活的恢复和重建，并以“三原”标准(即移民搬迁前生活设施的原有功能、原有规模和原有标准)予以精确体现。因此，在移民政策评估中，政策成功与否即转换为对“三原”标准是否实现的精确测量。按照多元主义思想，对移民政策效果的测量至少包含三个层面的众多要素。第一个层面是移民的社会成本和社会收益的总体比较。这里涉及对移民后南水北调工程实际收益的测量，并将移民成本纳入总体工程成本中予以计算。因而，移民政策的评估在时间节点上将会大大地向后延伸。第二个层面是对移民政策中移民权益保障和移民态度的测量。用“三原”标准测量移民政策对于移民权益的保障水平，忽略了移民群体的发展愿望、原有的发展能力以及社会生态变动因素。此外，移民的态度关乎经济利益和个人价值的考量与博弈，用单一经济数据替代个人意愿，本身就不可行。第三个层面是在相关利益群体间的测量和比较。在移民政策实施过程中，所有利益相关者的态度的精确测量和比较将是衡量政策实施成功程度的主要指标。 (二)多元利益群体的边界和结构如何确定 - 2 - 按照多元性的思想，政策执行中涉及到的利益群体是复杂的。如何界定利益群体的范同并按照一定的脉络确定其利益关系，是在尝试多元模式中没有能够解决的问题。南水北调移民政策在制定过程中考虑到与政策目标人群相关的群体主要是拆迁安置区的非移民，后期的政策评估中考察的主要利益群体主要是移民和受直接影响的非移民。评估机构对南水北调东线的评估报告，反映了这两类群体对移民政策总体上比较满意，而舆情调查则反映出公众满意度和相关政府部门的满意度偏低。”面对不同分析形成的冲突，政策制定者以及社会公众必然难以抉择。也许中和这些冲突的结论能够更加客观地对南水北调移民政策予以准确的评价。这一矛盾在总体上反映了移民政策评估方案没有系统地考虑到各种相关的利益群体。从资源配置的角度出发，南水北调工程投入了巨大的公共资源，其成败得失与社会全体成员都应该具有利益相关性。但实际上，通过对全体公民的调查来进行评估，既不现实，也无必要。因此，必须在评估方案中将多元利益主体通过适当的结构化安排以实现科学评估。这一问题不仅在移民政策评估中未能解决，而且在政策科学领域总体上面临理论的破解和技术的创新。 (三)多元模式的结构性与变动性如何体现 将政策评估实践模式化本是研究政策评估模式的价值所在。但是，将政策评估中的复杂问题简单化以及凝固化，将会使政策评估模式问题的研究以及政策评估实践走向死胡同。南水北调移民政策评估的冲突，在一定程度上是因为将多元思想简单化以及僵化地对待评估标准的结果，显现了当下多元模式存在的问题。 首先，主要将多元模式中的“多元”界定为“多元利益”是否全面?保罗.狄辛将多元理性理解为技术理性、经济理性、法律理性、社会理性与实质理性”。很显然，作为理性的利益诉求仅仅是多元理性的组成部分。将多元理性的思想融入政策评估模式中，意味着如何将价值、政策主体、政策目标、政策目标人群以及政策评估方法等进行结构性安排的问题，这一问题在移民政策评估中未能得到解决。 其次，政策评估模式结构是固化的还是变动的?戴伊强调模式是将复杂的现实简化为可以观察和分析的概念(要素)，但他没有进一步分析这些要素在不同的情境中影响力可能存在的差异。人们常常误认为一个有用的模式就像是一个机械模具那样总是有用。因此，多元模式的“测不准”还面临结构变动性的困境。比 - 3 - 如，在三峡移民中，移民往往是嵌入一个新区域，非移民的社会生态被打破，非移民对移民政策实施的影响力比较大；而南水北调移民活动是在相对一致的社会生态中进行的，非移民对移民政策实施的影响力比较小。实施移民政策评估时，确定非移民在政策目标人群中的权重，两者必然应有差别。 此外，在纵向上，政策评估模式中的重要因子——政策评估标准——也不是确定不变的。由于政策评估的时间延续性和社会日益迅速的变化，标准的适应性调整不可避免。南水北调工程中的“二原”标准站在工程规划的时点，没有能够充分考虑让移民分享社会发展的成就，对移民的个人权利保护不力。 三、哲学反思与模式重塑 (一)政策评估首先要坚持批判性思维 政策评估者往往根据政策目标预设一个政策标准，并以此标准为核心建立政策评估模式。批判性政策分析理论提供了重塑政策评估哲学的基本思路。批判性政策分析理论从现代欧洲哲学的批判理论中寻找理论构建的基本依据。大卫.科林德里奇接受了卡尔.波普的思想。卡尔.波普的科学哲学既反对逻辑实证主义，也反对非理性主义或怀疑论。在卡尔.波普看来，要证实任何科学的主张在任何时候都正确无误或无可挑剔，根本就不易做到。事实上，传统的明辨主义或科学观念企图“根据有限的经验陈述或观察陈述来确定某个或某些普遍规律的真假”。已经被人们怀疑。休谟的怀疑论就认为，我们无法确信可以从以往的经验推出没有经历的事实的可靠性。卡尔.波普肯定休谟怀疑论的问题价值，但并不赞同其哲学结论。他认为，已有的科学发展证明，可以将科学主张与形而上学的迷信加以区分，“一个系统只有作出可能与观察相冲突的论断，才可以看作是科学的；实际上通过设法造成这样的冲突，也即通过设法驳倒它，一个系统才受到检验。”14 0即理论系统必须具有可反驳性或可证伪性。卡尔.波普将科学的发展看作是知识的增长，而知识的增长就是不断批判原有理论，发现其不足或缺陷，产生更好的新理论。而约翰.福里斯特则吸收了哈贝马斯对工具理性的批判，来构建其批判性政策分析理论。 在约翰.福里斯特的视野中，德国的法兰克福学派对实证主义和经验主义给予了较为彻底的批判，其中哈贝马斯的批判性沟通理论最适合于批判地研究政策分析。20世纪早期的社会批判性政策分析理论家认为，科学技术的发展在造福 - 4 - 社会的同时带来了很多负面影响，这是理性推动技术和科学进步继而改造社会的必然结果。哈贝马斯不同意这种对理性的批判性观点。他认为，这是人们将理性片面化发展为工具理性所造成的。理性发展为工具理性，是因为人们逐渐放弃了科学研究的哲学方法论，即科学研究与主体需要和主体命运的脱离，科学问题与人类追求的意义关联被削弱，最终抛弃了“科学的方法论同人类的客观形成过程的错综复杂的联系”，这正是实证主义的病诟。哈贝马斯将矛盾作为自己批判哲学的基本范畴，认为社会乃至自然不可能是实证主义想象的高度一致的存在，应在理论与实践的关系基础上研究科学问题。自我反省就是这样的认识与关心相统一的批判性概念。“自我反省就是把技术性关心和解释学上的关心扬弃为解放概念，把它升为理性的层次。最终它所主张的是，通过因果性社会关系和社会历史状况的自我反省，社会可以得到解放，即可以形成为使自由讨论成为可能的、作为以解放为定向的开放社会。最终，在对实证主义的批判中，提出要超越T具理性，用“交往合理性”来补充“工具合理性”，达到在开放的社会中解放人的目的。 批判性政策分析理论在最广泛的政策分析的意义上，对传统的政策分析理论提出了挑战。受波普哲学的启发，科林德里奇将政策分析过程视同为科学探索过程，认为在政策方案实施前和实施后，我们同样可能无法论证一个方案的绝对正确。但是，这并不妨碍我们比较政策方案的优劣，也不妨碍我们判断所实施的方案的得失。 (二)在批判中持续吸收公民社会意见 批判性政策分析理论在构建新的政策评估模式方面提供了新思路，但对如何吸收公民社会的广泛参与没有建设性构想。作为企业管理卓有影响力的理论——利益相关者理论——在这一方面产生了重要影响。以共同治理为核心理念，公共管理中的利益相关性在多层次上通过多种形式表现出来。 首先，从利益相关者视角来看，公共管理实践表现出与公司治理类似的特征，即所有者与经营者的分离。现代民主政治的一种主要形式是代议制民主。代议制的本质是“‘主人’与‘主事’的分离”，即人民通过选举自己信任的代表表达人民意志，代表接受人民授权管理公共事务。由于受到公民空间分布的广泛性、民主发展的时间维度以及公民群体的非匀质性等因素的影响，代议制民主在公民数 - 5 - 量众多且分布广泛的社会中成为较为现实的形式。 其次．公共管理实践中的利益相关者具有更强的利益相关性。在公共管理实践中，政府及相应的公共组织主要运用公共资源提供公共产品和公共服务。公众对公共资源的拥有的平等权，决定了他们在公共政策的制定、公共产品的需求以及消费中始终高度相关，形成平等的表达和制约关系。 再次．利益相关者更为普遍。企业的利益相关者主要基于资产管理、经营关系和企业生存环境而产生，范围相对容易确定，利益相关者的身份也容易界定。与企业不同，政府及相应的公共组织在提供公共产品、公共服务的过程中，影响范围十分广泛。即便是局限于某一区域政府提供的准公共产品，利益相关者也可能超出这一区域之外。一方面，区域外的公民有可能基于对这一准公共产品的提供考量政府行为，引发一系列的质询；另一方面，还可能引起其他区域类似的相关诉求，而这些诉求则会反作用于这一区域，增加生产这一准公共产品的变数。 利益相关者理论在企业治理方面受到重视的根本原因在于它综合考虑多方的利益要求，在一个日益多元化的社会寻得一种普遍的利益均衡，适应了当今全球化时代的发展趋势。现代社会科技的进步、经济的多元化以及政治的民主化发展促进了民众自主性的提高，公民决策参与意识也空前高涨，人们对自己享有权利和行使权利更加重视。政府在公共决策的制定方面要更多地考虑民众的利益和愿望，而要做到这一点就必须改变过去那种政策制定是政府和政策制定者一家之言的做法，广泛听取各方面的建设性意见。因此，强调公共管理中的公民参与成为政府治理的一种趋势。从利益相关者的角度进行治理的企业管理模式，为政府在公共管理中广泛听取民众意见，实施多方参与，平衡多方利益提供了很好的框架。最早将利益相关者概念引入政策评估领域的是瑞典的学者韦唐，他在专著《公共政策与项目评估》中提出了政策评估的利益相关者模式。把利益相关者理论引入政策评估领域，为我们提供了一个政策制定和问题思考的视角和框架。 遵循利益相关者理论的基本原则，在构建政策评估模式时，应重点关注三个基本要点：一是公共管理活动中的利益相关者的界定；二是利益相关度的界定；三是利益相关者的权重问题。 (三)利益相关者基于理性而行动 “被理性选择理论家广泛同意的第一个假定就是：理性的行动涉及功利最大 - 6 - 化。”所谓个人利益最大化，亦即当一个人遇到一连串的选择时，会挑选其中他认为是最能服务于他的目的的选项。在政治生活中，所有的政治行为人包括选民、纳税人、候选人、立法者、官僚集团、利益集团、政治党派等，可以是个人，也可是团体，都遵循这一法则参与政治生活。具体到公共政策评估中，就意味着一个理性的评估者在要肯定一项政策时首先关注的是该项政策是否最大化地实现了其政策目标。 理性选择理论的第二个被普遍接受的假定是理性必然包含了前后一致的要求。这种前后一致的要求是理性行为的本质。理性选择理论家认为保证前后一致的最低限度必须是：第一，可供行动者进行的选择是可以按顺序排列的，或称为连续性假定。这种排列并不强求按照数量关系进行，却必须有明确的排列取向，能够表现选择的偏好。第二，表现偏好的顺序具有传递性。如果选择者认为A比B好，B比c好，那么顺理成章，A比C更好。对于偏好的传递性，“理性选择理论家通常把这假定为理性的公理。”前后一致性的要求意味着，在政策评估过程中，政策评估者针对业已实施的方案，能够通过规范分析和经验分析，确定方案设计标准，依照标准进一步设计可对比的方案并排序，来评价政策实施的理想状况。 理性选择理论的第三个假定是“每一个人都按照某些功利的尺度来度量并最大化自己得到的期望值”。这个假定是对第一个假定的深入。关注期望而非实际的功利，是由于很多决策是风险决策或不确定型决策，即决策是在不确定的条件下做出的，决策者将功利指向功利期望最大化的机会。最后政策实施的结果可能是决策者期望的实现，也有可能相去甚远。政策评估者要按照“从后思索”的方式分析政策执行过程与政策目标选择，发现其中的价值。 理性选择理论的第四个假定是功利最大化的行动者是个人。理性选择理论承认个人是社会生活的基本细胞，肯定个人是最容易实现理性行动的主体。但是，理性选择理论家并没有把“个人”界定在生物学的层面上。当许多社会个体在某些方面具有了一致性利益时，他们结成一个团体，并成为社会生活中单位化的行动者，比如政党、教师、农民工等。因此，“参照个人的最大化行为，集体的结果必然得到解释”。 理性选择理论的第五个假定是理性模式对所有的人都是一致的，即在理性这 - 7 - 一特征上，所有人具有同质性。理性选择理论家在分析人的理性这一特征时，承认个体之间的差别，或者说允许人和人在行动中变量的存在。但是，这些变量不会影响行动者对功利的期望和偏好，特别是作为行动单位的团体，也不会例外。 遵循以上的哲学思维，政策评估模式的重建应该体现多元价值协调的原则，兼顾社会发展、个人权利保护以及社会公平等社会多元价值需要。将政策主体、政策目标人群的利益相关性结构性地体现在政策评估模式中，既保持政策评估模式的结构性、稳定性，又体现社会发展的实际，使政策标准具有适应性、变动性。同时，将政策评估主体的独立性与公民社会参与有机地结合起来。对政策评估多元模式进行这样的改造也许更能满足政策评估实践的需要，推动政策评估实践健康发展。 摘自：《中国行政管理》2012年第2期 - 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