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【编注】本文系作者向“法律读品”独家赐稿，作者系上海东方华银律师事务所律师，在此致谢。小编欢迎广大“读友”提出批评建议，更欢迎分享您的观点和思想，来稿请发送至：leo1934@qq.com。 行政诉讼真“恨胜”——兼谈行政处罚证据的价值取向 行政相对人感受不到行政处罚正义的存在，必定千方百计采取各种救济渠道。直接的，可能“民告官”提起行政复议、行政诉讼，虽胜算渺茫、耗时耗力，但仍不失为最有效的方式。间接的，则可能在政府门前或蹲、或跪、或持续信访、或不断哭天喊地呼求关注，让行政机关的权威、声名扫地。行政机关大大方方的承认错误，真真正正的让行政相对人在行政诉讼中胜的漂亮，减少各种间接救济行为，成为时下社会上较为突出的呼声。 然而，行政诉讼是“民告官”，官府可能真的“官字下面两张口”，人民可能真的“有口难辩”，行政诉讼真的很“恨胜”。 一、检验报告无盖章，行政处罚竟通过？ 有这样一起“销售质量不合格的产品”的行政处罚案件，整个行政处罚从案发到做出处罚决定，不算公告送达等期间，历时长达2年多，而且，行政机关始终给人一种被违法拒绝支付货款的企业利用、协助其来打压报复收款人的嫌疑。最后，行政机关对该收款人做出的行政处罚，竟然是依据一份没有检验报告专用章、报告内容多处空白、签字疑似伪造的检验报告。实在令人唏嘘不已！ 该行政相对人在接到该检验报告后，多次提出自己的异议，却没有得到任何记录，当然也没有起到任何作用。提起行政复议后，该行政相对人特别要求查验检验报告原件，并强调检验报告没有盖章应属无效，但是最终结果是复议维持。行政相对人再提起行政诉讼，行政机关提供的证据中，该报告仍如此前的一样，依然没有加盖检验机构的检验报告专用章。行政相对人向法院申请在该报告中签名的三名检验人员出庭、要求查看检验报告原件、要求行政机关说明为什么检验报告无章却得到其认可，可是却均未得到正式答复。最后，一审竟然也“顺理成章”的败诉了。 我们的行政相对人实在不理解，仅仅依据一份没有盖章、漏洞百出的检验报告，就能认定销售的产品质量不合格？行政处罚证据应该形成于行政执法程序之中行政处罚决定做出之前，应当包含行政程序公正、秩序、效率的价值取向。行政诉讼对行政处罚的证据应进行全面审查，而最后却仍败诉，该行政相对人真的有点想不通。唯一可以解释的通的，就是一审法院可能真被行政机关“绑架”。 二、行政处罚证据应含的价值取向 证据是用以证明法律事实、法律关系存在的客观证明材料，打官司就是拼证据的观念早已深入人心。行政处罚证据是一类不同于其它证据制度的证据，是行政执法人员在行政程序中依法收集、审查核实、能够证明行政违法案件真实情况的材料。没有证据，整个行政执法过程就不能依次正常进行，证据问题通常是行政执法中最重要、最实际、最关键的部分。 行政处罚的证据在行政程序中形成的，因此，它的价值取向应该与整个行政程序的价值取向一致，本身承载一定时期人们的社会价值观念，是制度化了的价值目标。前述案件中，行政机关将一份没有加盖检验报告专用章的检验报告作为行政处罚的证据，无法证明行政相对人的违法事实，无法让行政相对人感知到行政法公正、秩序和效率的价值取向，该行政处罚应予撤销。 （一）公正是行政处罚证据应含的首要价值 公正是人们历来追求的美好目标，行政公正指行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。程序公正、实体公正和形象公正是现阶段人们普遍认可的价值观念和目标，要求行政机关严格依法办事，平等对待所有行政相对人，合理考虑相关因素，在做出行政行为时符合比例原则的要求，从而避免因行政违法造成资源浪费和人力消耗，有效的促进人们对整个社会的认同感，提高工作的积极性和创造性。 如果行政执法过程中出现了让人感知不公正的事情，譬如行政处罚依据的证据让人觉得毫无公正可言，执法行为就不会得到广泛支持，甚至人民群众可能会给行政执法带来阻扰。因此，公正是行政执法应遵循的首要价值目标，也是行政处罚证据应包含的首要价值。 （二）秩序是行政处罚证据应含的基础价值 从社会学角度而言,秩序是人类生存和社会发展的基础。从法律学角度来讲,秩序则是人类追求自由、平等、人权等宏大目标的基石。 秩序观对于行政法而言,秩序行政以创设良好社会公共秩序为目的，以行政限制性手段居多，具有强烈的命令禁止、强制的色彩。行政处罚证据不能是行政机关可以随意拿来糊弄行政相对人的东西，行政机关选择什么东西做证据，选择什么形式的证据来做出行政处罚，都应该在行政法律的严格限制之内。 （三）效率是行政处罚证据的检验指标 效率是经济学上的一个术语，基本含义是指在一个生产过程中投入和产出之间的比例关系，其追求的目标是以较少的资源消耗取得较大的经济效果。将效率一词运用到行政法领域，行政效率即是指行政机关在从事行政管理活动中所取得行政效果与所耗费的人财物之间的比例关系。 对行政机关来说，讲究效率就是指要用较短的时间、有限的资源取得最大的行政管理效果。行政处罚证据的收集集中在行政执法过程中，证据的种类、数量、证明力大小、证据能力等，都将直接与行政执法的结果挂钩，因此，效率是行政处罚证据应有的检验指标。 三、行政诉讼逐年上升，胜负却或无果 行政处罚作为行政执法的一种重要形式，一方面它可以实现对公民合法权益的保障，另一方面，一旦使用不当，它又会造成对行政相对人权益的侵害。面对行政处罚，行政相对人如果感受不到行政执法应有的公正、秩序、效率，必定会产生不服的念头，“民告官”应运而生。当下，人民觉得不公正就告政府，行政诉讼已呈逐年上升之势。 然而，现实中所有人的感觉几乎都一致认为：“民告官，难于上青天。”行政诉讼开始后，行政相对人的生活、经营、工作、学习很有可能早已被打乱，时间、精力、金钱、心理等各方面都要经受来自各方面的煎熬，一把辛酸泪，尽在不言中。 曾经有北京专业从事行政诉讼的律师说过，包含调解的案件，行政诉讼中行政相对人胜出的比例应该在%5以内，胜负之外，无果而终，也大有可能。借用时髦的“恨嫁”一词，行政诉讼真的“恨胜”啊！ 拿前述案件来说，整个行政调查程序持续两年多，被处罚的公司早已无法正常经营，公司员工不得不做遣散处理。后来又经历漫长的行政复议、一审行政诉讼，公司法定代表人多次提出行政处罚的证据异议，却始终没有得到任何答复，甚至查阅所有案件笔录，竟然没有留下异议的任何记录。正义在何方？真的很渺茫。虽然根据举证责任倒置要求行政机关提供了厚厚的证据，其中却充斥着种种不合法甚至伪造的嫌疑。我们都知道检验报告应该盖章才可能具备效力，可是偏偏这样一份无效的检验报告，人民法院却能认定其可以作为行政处罚的直接依据，整个质证环节似乎形同虚设，基层人民法院被行政机关“绑架”只能被推上最高的嫌疑点。 四、行政诉讼何以如此之难 行政诉讼案件的质和量是一个国家和地区法治环境的“睛雨表”，它不仅直接关乎人民的法治意识、权利保障，更可以体现行政机关依法行政的水平，彰显社会正义的呼声。当前，行政诉讼立案难、审判难、执行难，早已经成了影响法治环境的“眼中钉、肉中刺”。 我国是一个行政权占主导地位的国家，在整个社会生活中，很多事情还是由政府说了算，行政处罚、行政征收、行政拆迁中，表现的尤为明显。在这种情况下，指望行政诉讼能“一枝独秀”来救济人民群众的权益，十分困难。行政复议书面审理模式避免了政府与行政相对人的对抗模式，行政诉讼过程中虽然表面形成了对抗关系，可是，因为基层人民法院与基层人民政府千丝万缕的联系，这种对抗永远都是“一边倒”的“偏听”模式。 可以说，行政诉讼的最大瓶颈就是法院难以做到独立审判。我国目前的行政辖区和行政诉讼辖区是统一的，行政机关对法院的影响力比较大，在法院的人、财、物都由地方政府管着的情况下，它很难不受地方政府的制约。在我国湖南某县，因为法院在一件行政诉讼案件中判决县政府败诉，县政府竟停发了该县法院几个月的工资。这样的情形之下，要基层人民法院去审理行政案件，“公正结果”可想而知。 五、建议建立专门的行政审判法院 我们很难指望一个普通的基层人民法院能够不顾行政机关的声音，全面审查行政机关的行政行为，然后再做出公正合理的判决。现实的“民告官”案件，大体情况多是因为人们认为“当官的”或政府在案件中舞弊，非法征用土地、违法拆迁、对老百姓无理施暴、滥收税费、强奸民意等等，而基层人民法院真能依法判决的，真的少之又少。“行政诉讼法官的水平似乎下降了，行政机关的应对策略似乎提升了”，已经成为目前专业行政诉讼律师的普遍感知。 我国属于大陆法系国家，大陆法系的一个根本特点，就是在普通法院之外专门设立一个专门的行政法院。法国是大陆法系国家行政法院制度的发源地，它的行政法院隶属于国家参事院，相当于行政权的一部分，具有相对的独立性。要完善中国的行政诉讼制度，提高胜诉率，首先就应该对我们现行的行政诉讼制度做一个全面的反思，建立一个独立的行政法院制度。在具备了独立性和专业性的基础上，行政诉讼的证据审查行为才会摆脱行政机关的牵制，显得更加科学。 然而，专业行政诉讼之路，还有很长的路要走。2014年11月1日，新修订的《行政诉讼法》发布会上，有记者提问最高法计划在哪些地区开展行政法院试点工作，最高法副院长江必新回答说，此系误传，法院系统并无安排成立专门行政法院的打算。但根据三中全会和四中全会的决定，以及这次诉讼法的规定，最高法将指定一些法院来审理跨区域的行政案件。曙光似乎已经闪现！ 专业化的行政诉讼制度，可以反推行政机关依法行政，促进法治和谐社会的建立。无专业行政法院之下，真心希望现下的基层法院，可以毫不隐晦的公布各地行政诉讼的具体统计表，让我们可以用大数据的方式清晰感知“民告官”，感知行政公正、秩序、效率的存在。 |
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