继承不动产，登记前是否需要强制公证2016-05-20 09:18:06
来源：
中国不动产
作者：詹奕 孙娴
我国《不动产登记暂行条例实施细则》规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。这条规定，突破了以往当事人申请登记因继承、受遗赠取得不动产的，登记部门一般收取经公证的材料或者生效的法律文书等强制公证的惯例做法。 因继承、受遗赠办理不动产登记时，是否需要提交经过公证的相关材料？表面上看，这似乎只是手续或者技术层面的问题，无关宏旨，但其实质上是与公众利益休戚相关的不动产登记条件的重大问题。是否需要公证，既涉及手续繁简、便民与否的问题，也涉及审查不动产登记材料真实与否的责任归属问题，自然还有绕不开的利益问题。 检索北大法宝的法院判决案件，与之直接相关的行政诉讼案件共有18起。其中有14起，法院或者认为办理这类房产登记时申请人应当提供公证材料，否则登记机关不应予以登记甚至不应受理申请；或者认为这类登记时申请人未提供公证材料而登记机关进行登记的，登记行为构成违法。 而2015年北京市政协十二届三次会议上，12位北京市政协委员提交联名提案，建议废除房屋继承过户时要求当事人办理遗产继承权公证的做法。 目前，主张取消继承权强制公证的理由主要有两点：一是现行有效的《物权法》《继承法》《房屋登记办法》等法律法规并未将不动产继承权公证作为办理不动产登记的条件；二是《公证法》将强制公证的创设权赋予了法律、行政法规，而明确把继承受遗赠房产登记公证作为办理房产登记条件或者手续的《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》和《房地产登记技术规程》是政府或行政规范文件，效力层级低，无权确定继承受遗赠房产登记强制公证事项。此外，《公证法》规定的只是公证机构的业务范围，不能牵强地将此作为公民应当履行、必须履行的一种义务。 保留继承权强制公证的理由 继承权强制公证意义何在？不少专家学者对此进行过探讨。 继承权公证前置能够实现公权力与私权利的分离。有研究者认为，现代公证制度的核心是独立和自治，其依法设立、独立运行，能减少政府对经济的直接干预，弥补登记审查的不足，淡化行政色彩，建立强有力的权力分立机制和科学合理的权力配置机制。 公证员比登记人员更具备进行实质审查的能力和素质。也有研究者认为，公证员属于法律职业共同体中的一员，与法官、检察官、律师具有相同或相近的法律思维能力和判断能力，能够发现隐含的问题并预见法律后果，由公证员进行具有预防纠纷性质的实质审查是比较科学的，比对现任登记官员进行法律专业知识培训要节省大量的时间和成本。相反，登记机构囿于法定权限和自身能力，对很多事项无法进行实质审查。 有利于简化登记程序、转移责任风险。还有人认为，由登记机关审查，繁杂的登记程序、沉重的登记审查责任导致国家财政的负担增加。如果登记人员审查不周发生错误，将承担重大的赔偿责任。由公证机关代为审查，可简化登记程序；同时公证行业建立了较完善的赔偿机制，发生错、假证赔偿有保障，无须国家赔偿。 最高人民法院行政审判庭王达博士曾评价公证前置审查的作用：不动产转让、抵押的有关文件经公证后，公证机构自然要对其真实性、合法性、有效性承担责任，在引入公证机制的情况下，登记部门只需进行形式审查便可予以登记，既可以提高登记的准确率，又可以提高登记的效率。 不动产登记强制公证于法无据 对于这一沿袭20多年的做法我们要不要一抛了之？ 不动产登记强制公证尚未得到立法的肯定。《物权法》制定过程中，全国人大法律委员会专门对此进行研究，但结论却是不支持。全国人大法律委员会《关于<中华人民共和国物权法(草案)>修改情况的汇报》明确指出：“不动产登记前是否办理公证，可以由当事人自愿选择。如果办理登记前必须经过公证，不仅不便民，还会增加群众负担。因此，不宜规定不动产登记前必须经过公证。”《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）及其《实施细则》同样未采纳前置公证的规定。 实行不动产登记法定公证制度的主要困境不在于理论缺乏支撑，而在于现实难以承载。公证的核心价值之一在于通过事前预防降低事后纠错的成本支出，但如果事前预防所需成本支出大于事后纠错的成本支出，则没有存在的必要。现阶段高额的公证收费，催生了公证从业人员的趋利心理，也使得不动产登记纠纷事前预防成本可能大于事后纠错成本，这从根本上动摇了将不动产登记公证法定化的理由。 公证机关在缺乏配套制度和产权管理部门协助的情况下，难以实现实质审查。现实中，公证机构所能审查核实的内容并不如人们所料想的那么全面，尤其是不动产产权管理等专业性极强的领域，基本上仍要依赖不动产登记机关的产权登记簿来核实。在不动产的真实性方面，不动产产权登记机关更具审查上的优势。 此外，笔者认为，尽管公证行业从自身发展角度出发，积极主张不动产登记中公证制度法定化，但制度的构建必须建立在公平、正义的理念之上，而非建立在利益驱动之上。 《条例》把不动产登记机关确定为行政机关，把登记行为定位为行政行为。《物权法》和《条例》明确规定了登记机关的审查职责，并赋予其相应的查验、调查职权。如《条例》规定了不动产登记机构受理不动产登记申请时应当查验的内容，并规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查，申请人、被调查人应当予以配合。虽然目前对不动产登记审查模式有不同的概括，但一般认为登记机关的确拥有实质审查的权力。 对于登记机关业务能力与专业知识问题，《条例》对不动产登记人员的资格作出了规定。《条例》要求“不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力”。事实上，《房屋登记办法》已规定：“房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗。”住房和城乡建设部也建立了房屋登记官制度，房屋登记官必须取得《房屋登记官考核合格证书》才能从事房屋登记审核工作。 上述安排意味着，即使没有公证机关提供的公证书，登记机关也应当担负起相应的审查职责，且立法赋予了登记机关相应的审查职权。目前需要建立更为合理、完善的不动产登记程序，保证登记机关更为高效、安全地办理登记。当然，这并不意味着公证在继承房产登记中不能发挥作用。 结合实际情况，笔者认为，北京市不动产登记当前的突出问题是有限的行政资源同广大办事群众日益增长的登记需求之间的矛盾。个别区居高不下的房屋交易量导致不动产登记申请量巨大，继承、受遗赠不动产登记公证前置能够较大程度减少审查的时间，减轻工作人员压力。 但在当前制度安排下，我们应尽快适应这种变化，逐步在实践中摸索好的经验方法。如通过培训，提高登记工作人员对继承、受遗赠不动产的登记要件和标准的审核能力。同时要深入研究此类登记业务办理流程和程序，设置询问程序和当事人承诺书环节，充分保证登记机关高效、安全地办理登记。对于复杂案件，可适当放宽办理时限，使当事人可以求助公证机构，以节省时间，降低风险。 （作者单位：北京市不动产登记事务中心） |
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