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猜猜这是啥，轻触“拉”开真相 ◆ ◆ ◆ 美国检察官对地方警察力量的制约和监督 杨先德 教条或偏见经常左右人们的认知，比如说，中国的很多法律人习惯认为中国法律体系属于大陆法系，与英美法系天差地别，因此言必称德法日台。但是事实上，这种界分必然不是十分精确和科学的（比如，波斯纳甚至认为英国司法体系更类似于欧陆司法体系），而且大陆法系和英美法系的界分禁锢了中国法律人的视野和思维，它忽视了法律体系作为本土化事物的多样性，即使存在相互借鉴，也是“以我为主，为我所用”。有很多人认为中国的刑事司法体系具有大陆法系的特征，比方说，法典化的刑法、“准司法官”定位的检察官和具有职权主义特征的法官。但是人们忽视了中国与欧陆等国司法制度的诸多不同，以非常重要的检警关系为例，欧陆国家（比如德、法、菏、意）多为检警一体，至少理论和规范上来说，检察官有“领导、指挥、指导”司法警察（刑警）的权力。而就这一点而言，中国与欧陆差别较大，事实上中国恰恰与奉行“警察独立”的英美法系国家很相似，即施行检警分立体制。本文简要介绍一下美国的检警分立制度，以及检察官对地方警察的监督，尤其是联邦检察官对地方警察滥权行为的调查、起诉和监督制度。本文主要资料来自于本人翻译的《跨国视角下的检察官》（法律出版社2016年6月即将出版）一书，（不好意思，算是插播广告）。 一、美国的检警分立讨论美问题时，我们一定要记住，美国是一个联邦制国家，一个三权分立国家。联邦制国家意味着，联邦和各州的有明确的权力划分，强调地方自治，联邦政府（全国性政府）不可能也没有权力什么都管。警察和检察系统也分为联邦和地方两个体系。 全美有超过17000个大大小小的警察部门。美国只有一只全国性的警察力量，即隶属于司法部的联邦调查局（FBI），他主要管辖联邦法律管辖的事项。美国的大量犯罪行为是由在州和地方层面运行的警察部门处理的。这些警察力量的行动相互独立，他们只是在自己的地理和政治范围内运作。地方警察势力由警察局长（也可称为警察主管或者警察署长）控制。民选的政府首脑，诸如城市市长或郡县执政官（county executive），任命警察局长并且可以随意解雇他们。一些地方还选举地方治安官，负责地方治安事务。总之，美国的警察权基本上是地方权力，不存在全国统一的警察权，地方警察权要对地方政府和地方选民负责。 较之警察部门，美国的检察机关数量要少一些。检察机关也分为联邦和州（地方)检察系统，联邦检察系统处理违反联邦法律的案件，地方检察机关处理违反州法的案件。联邦检察官系统由司法部长（也是总检察长）统一领导，总检察长向总统推荐联邦检察官人选，经参议院同意后任命，而地方检察官绝大部分是普选产生。美国的大部分刑事案件由地方检察系统处理。警察部门和检察机关彼此独立运行，他们不是隶属于同一政府机构的一部分，而且警方不向辖区内的检察官报告工作或正式地向他们负责。可以说，警察部门和检察办公室都是辖区内执法团队的一部分，但是各自独立工作并处在连续的刑事司法程序的不同节点上。因此，可以说，美国的州检察权也是地方权力，要对地方选民负责。 值得强调的是，美国司法部是一个很奇特的组织，它隶属于行政系统，拥有广泛权力，它有自己的警察力量，有自己的检察力量，它可以发动调查，提起刑事指控、民事指控，是一个权力混合，但又十分有公信力的国家机关，在美国这一联邦制国家的治理和政治版图中扮演十分重要的角色。 二、州（地方）检察官对警方滥权监督制约能力有限在联邦制下，如果地方警察滥权，比方说在执法中发生犯罪嫌疑人死亡等事件，谁来调查处理？谁来监督地方警察势力的执法行为，确保不侵犯人权？ 美国学者的研究认为，指望州检察官监督和制约地方检察势力是非常困难的。制约因素有很多，包括：（1）与英国一样，在美国地方，对地方警察滥权的调查权归于警察系统自身（一般都是独立的调查机构或事发警察机关的上级机关），当然一旦调查结束后必须将案件移送检方，由检方决定起诉问题；（2）相互依存和日常合作关系导致检方不愿意疏远和得罪警察；（3）民选检察官以打击犯罪为政绩指标，不会轻易拿警察开刀，否则可能得罪选民，影响仕途（美国很多州民选检察官仕途顺利，走上其他更重要的政治岗位）；（4）警察滥权和不端行为较为隐蔽，很多行为处于模糊地带，加之警察互保文化，检方很难拿到关键证据和证人，指控难度大。 总之，在美国，指望地方检察官指控警察滥权，很难成功。比如，最近几年在美国发生的影响比较大的警察射杀黑人青年案（马丁案和布朗案），当地检方拟对涉事警察发起二级谋杀等指控时，大陪审团最终都没做出指控决定（美国的重罪指控，由检察官向大陪审团呈现证据，最终是否正式起诉由大陪审团投票决定）。这里当然可能有种族因素在其中，比方说多数白人组成的陪审团同情涉事白人警察等，但还是反映出在地方指控警察的困难。 三、联邦政府，尤其是联邦检察官填补了监督地方警察的空白在州层面对警察行为指控的困难已经促使学者和实务人士，转向联邦政府寻找对策。此时，美国的联邦分权体制体现出了一定优势。当地方检察官不能或者不愿意抵制错误的和违法的警察行为，或者拒绝指控可能已经实施犯罪行为的警察时，联邦检察官有权对解决这些问题采取法律行动。联邦检察官发起的针对警察的行动主要有两种方式：起诉（警察）侵犯美国宪法权利的行为，以及提起“模式或实践”（pattern practice）诉讼。 1 联邦检察官追诉警察违反联邦民权法的行为美国联邦检察官在发现有证据证明地方警察违反联邦法律时，即可发动刑事指控。具体而言，联邦检察官可以对侵犯公民宪法权利的警察发起指控。为这一目的颁布的法律是《剥权法》（18 U.S.C.§242），本法允许联邦政府指控那些按照州法行事但侵犯剥夺了公民宪法权利的个人。最初，美国国会制定本法是为了保护内战后美国南方的黑人免受州和地方政府对他们使用的暴力。到了二十世纪，该法演变成了允许联邦政府对违反州法，剥夺公民宪法权利的州和地方官员及其代理人发起指控的工具。 但是联邦检察官在行使这一权力时，仍然面临很多难点。（1）联邦检察官必须认定警察侵害了受害人的宪法权利（constitutional rights），检察官必须证明被告人不仅实施了争议中的行为（袭击、杀害），而且是故意地实施这种行为以试图剥夺被害人的权利。在1945年的斯克鲁斯诉美国案（Screws v. United States）中，美国最高法院审查了一起认定三个警官违反联邦民权法的案件，该案中，他们被指控故意殴打被害人并致其死亡。最高法院认为，《剥权法》项下的定罪，要求证明被告对剥夺受害人宪法权利这一行为有明确的意图。也就是会说，警察在执法中除了明显违法故意使用暴力外，检察官还要证明警察是基于比方说种族、宗教等因素故意与受害人为敌（也就是违反美国宪法第十四修正案等规定的宪法权利）。（2）当联邦检察官指控警察违反《剥权法》时，证明要求和标准仍然很高。例如，如果指控警察二级谋杀，必须证明该警察导致了他人死亡，并且主观上有故意。 联邦法律和美国最高法院对联邦检察官追诉地方警察设置了较高的标准，或者说障碍，这表明，联邦政府还是希望州政府自身承担着清理他们自己的问题的首要责任。证明侵犯受害人宪法权利的明确意图这一额外证明义务，使得有一点是明确的，即，基于联邦民权法的指控顶多只是解决州检察官不愿意与警察对抗的部分对策，不能解决警察滥权的全部问题。实际当中，指控确实很困难。在上面提到黑人马丁案和布朗案中，大陪审团都认定涉事警察并未违法，而是正当防卫。而在布朗案中，联邦调查局的调查也认为涉事警察威尔逊并没有违反联邦民权法律，因而未发动联邦指控。 2联邦检察官针对警察部门可提起“模式或实践”诉讼1994年，美国国会颁布了“模式或实践”法，即《暴力犯罪与执法控制法》，授予美国司法部一项打击警察不端、滥权和腐败行为的新工具。具体而言，该法授权司法部检察官去调查警察部门存在的任何符合“模式或实践”标准的侵犯其辖区内的公民的民权的行为。 这里的“模式或实践”（pattern practice）是指警方日常执法中的行为习惯和行为模式。《暴力犯罪与执法控制法》并不是为了解决检察官对警察部门的个别警察发动调查和指控的问题，而是要对地方警察部门违反宪法的行为做“整体监督”或“一般监督”。例如，警察是否一贯在没有可信理由或合理怀疑的情况下叫停驾驶者或者行人？他们日常执法中是否在没有合理怀疑的情况下，违反第四修正案的搜查和扣押规则，搜查他们叫停的个人的口袋？如果调查中出现了存在这些类型的行为模式或实践的证据，该法赋予检察官就这些行为向联邦法院发起诉讼——民事诉讼，而不是刑事指控——以迫使警察部门整改的权力。此类诉讼针对警察部门，而不是任何特定官员，并且并不寻求赔偿。该法背后的理念是创造一种对警察就进行结构性改革的方法，而不是仅仅就过去发生的事件进行个案追诉。说白了，该法规定的监督模式有点类似于中国检察机关在办案中发现警察部门存在违法行为或执法制度性漏洞时，发出“检察建议”或“纠正违法通知书”，只不过中国采用的不是美国这种具有主动性的“诉讼模式”。自该法通过以来，联邦检察官对美国超过各州超过20个警察部门开展了调查。他们中间包括一些最大和最混乱的机构，比方说洛杉矶警察局、华盛顿特区大都会警察局等。在大部分“模式或实践”案件中，联邦检察官的调查并没有真正以“判决形式”结案，取而代之的是以与警察机关的和解了解案件。这些和解采取一种和解协议方式——详细规定了司法部和警察局在有关警察局必须做什么，进而改变其执法实践的内容。 和解协议必须得的一个联邦法官的批准并且一般而言有5年有效期。他们通常也需要一个独立监督者，由他来评估警察部门是否遵守和解协议并定期向法院报告工作。上文提到的弗格森警察威尔逊枪杀黑人布朗案中，虽然威尔逊被无罪开释，联邦检察官也认为威尔逊并没有违反民权法，但是该案发生后不久，司法部就对弗格森地方警务和司法状况（弗格森警察局和地方法院）开展了长达几个月的独立调查，形成了长达100多页的调查报告，认定弗格森警察局和地方法院存在“以执法来创收”、“执法中存在种族偏见”、“地方法院放松司法审查”等问题，并在联邦法院发起诉讼，2016年3月，联邦司法部与地方政府达成和解，并获法官批准，和解协议详细列明了地方城府承诺改善的警务和司法问题。当然有人可能会有人问，地方政府如果不执行和解协议怎么办？我觉得这可能是一个很可笑的问题。一个对民众负责的民选政府官员，输了官司本身是见不得人的事，输了官司还不执行判决，这样的政府官员估计也做不久。 研究表明，这种“模式或实践”诉讼已经成为改革美国警察部门的最成功的努力。例如，在匹兹堡，五年的和解协议已经给警察权行使带来了可测量的改善。根据维拉司法研究所（Vera Institute of Justice）的独立研究，和解协议改善了警察服务质量以及对宪法标准的遵守，从而带来了警察部门的整体改善。 四、小结美国各州的警察权和检察权都具有很强烈的地方化倾向，多种因素使得地方检方对警察权的监督和制约都是有限的。这就导致了在确保警察合法和恰当执法，并对自己的行为负责方面，各州体制存在监督真空。美国的联邦体制一定程度上弥补了这一真空，一是联邦检察官可以指控地方警察侵犯公民宪法权利的犯罪行为，二是通过“模式或实践”诉讼，对警方不端行为做整体监督。检警都是刑事司法体系的一员，警察尤其是维护社会稳定的重要力量。以美国为例，过去25年间，美国犯罪率下降了50%，犯罪率下降的原因是什么？众说纷纭，但是诸多研究认为，过去几十年来，美国警务制度的改进是降低犯罪率的最重要的因素。应该说，任何公权力都可能被滥用，但是这并不可怕，重要的是要有一套法制化、制度化的途径去解决这些问题，维护整个政府的公信力，毕竟确保公众对政府的信心是政治的根本。 《论语》有一段讲“子路问政”，子路问孔子有效治理国家的办法，孔子说“足食（有粮食），足兵（有兵），民信之矣（老百姓相信政府）”。子贡又问：“必不得已而去，于斯三者何先？”（如果必须去掉一个，去哪一个？）孔子说：“去兵。”（可以不要兵）。子贡又问：“必不得已而去，于斯二者何先？”（还不得已，可以去掉那一个？）孔子说：“去食。自古皆有死，民无信不立。”（去掉粮食。自古都有一死，如果没有人民的信任，统治者啥也谈不上）。 扫描二维码 |
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