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我国行政区划改革方案研究 当前有关我国行政区划改革的研究非常之多，尤其是省级行政区划改革的研究更是其中的热点和重点，可以说是当前的“显学”之一。社会各界均对此表示出了极大的关注与热情。著名学者有地理学家胡焕庸教授、华东师大的刘君德教授、复旦大学历史地理研究所周振鹤教授、青年经济学家汤爱民博士等，均对此表示支持，并有专门著作研究。如刘君德教授的《中国行政区划的理论与实践》、汤爱民博士的《大整和》等。民间个各种研究更是几乎达到白热化的程度，近年来，网上流传的各种《中国行政区划图》多达数十种，可见普通民众也很热衷于此事。虽然我国政府对此一直没有任何公开的表态，但也没有公开否定过这一设想。同时，我国一些主管这一工作的官方要人也以个人观点的方式对此表示了支持，如民政部部长多吉才让、民政部地名司司长戴均良等。因此，许多学者认为我国行政区划改革的时机已经成熟，主张应及时展开具体工作。 虽然当前关于行政区划改革的贴入点、研究内容、环节、方向、观点、认识以及设计的各种方案等等的具体情况千差万别，但有一个共同点无可否认，那就是我国的行政区划不科学、不合理，存在很多问题。如省级行政区划规模普遍偏大，容易导致管理不善，尾大不掉，不利于国家的长治久安；管理层级太多，造成管理成本上升，加重社会负担；层级、名称设置混乱，给管理和相互交流往来造成了困难。因此主张缩小管理规模、减少管理层级，并使其统一规范，提高管理效率。总之，我们可以看到，行政区划改革是大势所趋。 但同时我们也应注意到，我国是一个拥有四千多年建国史，人口达到13亿，幅员达960多万平方公里的世界大国。行政区划的历史负担重，问题繁多复杂，各方利益冲突错综复杂，处理起来十分棘手和困难。行政区划改革的工作千头万绪，是一项非常庞大的工程，一旦真正展开，矛盾和阻力一定会很大。这也就是国家对此一直没有进行任何公开的表态原因。也就是说，目前，全面推行省级行政区划改革的时机还不是很成熟，如果强制推行，可能会给我国的社会发展造成一定的混乱。 面对我国行政区划的改革的发展趋势和遇到的阻力与困难，国家社会各方意见差别很大，争论十分激烈。 所以，我认为对此问题进行深入系统的研究具有很现实的价值和意义。 基本概念和理论依据 行政区划的实质无非就是为对一定范围、规模的疆域、人口和社会经济实行有效统治与管理而采取的一种手段和方式。 人类开始进入到建立国家阶段之后，面对一个具有广阔领土、庞大人口和巨大经济的国家或地区，如何对其进行可操作的有效统治与管理，是摆在管理和统治者面前的一个很现实的重要问题。只设立一级政权管理和统治一个庞大的国家，是根本不具有可操作性的。因此，人们所能想到的，最容易、也是最有效的一个办法就是“划大为小，分而治之”，即“划分区域、设立层级”，分区分级管理，也就是所谓的行政区划制度。这也是行政区划制度产生的最直接、同时也是最根本的一个原因。所以，行政区划的初始目的首先应该是进行管理和统治。 行政区划解决了如何对广阔领土、庞大人口和巨大经济的统治与管理问题。但同时，一些新的问题与矛盾也随即开始出现。总的来说主要有三点： 首先，就是行政区划的具体操作问题。即行政区划的方式、尺度、范围、层级的合理性以及由此带来的管理和统治的有效性问题。因此，行政区划的划分层级，各层级的管理范围、权限、隶属关系，人员编制规模等一系列问题就成了行政区划时所要着重考虑和解决的重要问题，即如何尽可能的提高管理效益，降低管理成本，也就是管理效率的最大化问题。 其次，行政区划在采取“分而治之”的方式成功解决了对广阔领土、庞大人口和巨大经济的统治与管理的可操作性问题的同时。也就为以此为基础的国家的分裂埋下潜在因素与可能，对国家的统一形成了严重的挑战。统一与分裂，由此相克相生，形成了一对不可调和的矛盾。所谓“话说天下大势，久合必分，久分必合”，在统一中孕育着分裂的因素，又在分裂中孕育着统一的因素。总之，统一与分裂的矛盾始终存在。因此，研究如何在发挥行政区划在有效解决统治与管理的可操作性问题的同时。尽可能的维护国家的统一与稳定，积极遏止分裂因素，防止国家可能的分裂便成了行政区划的过程中所要着重考虑和解决的另一个重要问题。 最后，行政区划是一个十分重要和认真、严肃的问题，所以一定要规范、合理。既要重视历史的继承，现实的需要，又要兼顾与现代国际世界的一些普遍规则接轨，使其符合世界规范，便于相互交流与往来。 以此三点为基础，判断我国当前的行政区划设置是否合理有效。 目 摘 引 一 1. 行政区划的概念 2. 行政区划的实质和作用 3. 行政区划的基本内容 二 1. 我国行政区划的总体现状 2. 我国行政区划的历史演变与比较 3. 我国现行行政区划与国外的比较 三 1. 省级规模过大 2. 管理层级过多 3. 设置不规范 四 1. 调整管理规模 2 .减少区划层级 3. 统一设置规范 五 1. 我国行政区划改革面临的困难 2. 我国行政区划的应对方案 结 束语
注 参考文献 一
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朝代名称 |
区划层级 |
一级行政区 名称与数量 |
二级行政区名称与数量 |
三级行政区名称与数量 |
四级行政区名称与数量 |
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商周 |
两级 |
诸侯国（不详） |
邑（不详） |
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秦朝 |
两级 |
郡（3 6—44） |
县（900-1000） |
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三级 |
州（13个） |
郡（100多个） |
县（1000多个） |
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隋朝 |
两级 |
州（190个） |
县（1255个） |
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唐朝 |
三级 |
道（15个） |
州（360个） |
县（1557个） |
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宋朝 |
三级 |
路（26个） |
州（不详） |
县（不详） |
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元朝 |
三级 |
省（16个） |
路、府（208） |
县（1127个） |
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明朝 |
三级 |
布政使司（12） |
府（120个） |
县（1169个） |
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清朝 |
三级 |
省（26个） |
府（190个） |
县（1300多个） |
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民国 |
两级 |
省（26个） |
道（92个） |
县（1300多个） |
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当前 |
四级 |
省（34个） |
地市（333个） |
县（2000多个） |
乡镇（38290） |
由上面的分析我们可以知道，中国的行政区划从古至今已经历过无数次的变革。为了加强统治和提高管理效率，我国历史上行政区划的变动虽十分频繁，但行政层级多实行三级制，与现行的行政区划层级明显偏少。与历史上相比，总体来说，现在的行政区划基本是进步的，但其中也存在不少不尽合理、不够成熟与完善之处，还有待于进一步的改革与调整。
3.
行政区划作为一个政治概念与人的关系密不可分。因此在行政区划中，最重要的划分标准应是人口及与之紧密联系的文化、经济等人文、社会因素。这是行政区划标准的最重要因素。因此，行政区划应以“人”为核心。[7]
纵观中国行政区划我们不难发现，在这一点上，我国的行政区划在一定范围内略倾向于地域划分，而忽视了“人”的因素。为什么如此认为？请看一组数据。
表二：世界12个国家一级行政区划情况 [8]
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国家 |
一级 区划数 |
国土总 面积 (km2) |
平均区划面积(km2) |
全国总 人口(万) |
平均区划 人口(万) |
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美国 |
50 |
937.26万 |
18.75万 |
27100.0 |
542.00 |
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日本 |
47 |
37.78万 |
0.80万 |
12660.0 |
269.40 |
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德国 |
16 |
35.70万 |
2.23万 |
8205.7 |
51.29 |
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法国 |
95 |
55.16万 |
0.58万 |
5870. |
61.79 |
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中国 |
34 |
960.00万 |
28.24万 |
130000.0 |
3823.53 |
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巴西 |
27 |
854.74万 |
31.66万 |
16179.0 |
599.22 |
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澳大利亚 |
8 |
768.23万 |
96.03万 |
1830.0 |
228.75 |
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加拿大 |
12 |
997.06万 |
83.09万 |
2980.0 |
248.33 |
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俄罗斯 |
81 |
1707.50万 |
21.39万 |
14600.0 |
180.57 |
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印度 |
28 |
297.47万 |
10.62万 |
93800.0 |
3350.00 |
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印度尼西亚 |
26 |
190.00万 |
7.31万 |
20500.0 |
788.46 |
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尼日利亚 |
12 |
92.38万 |
7.70万 |
12000.0 |
1000.00 |
从以上我们不难看出，我国单位区划平均人口无疑是最多的，行政区划的人口集中性很大。而如果仅考虑6个一级区划城市（京沪津渝港澳）之外的28个省，则我国单位区划平均人口更达到4492.36万！我国某些省级行政区的划分更多地表现为地区的集中与组合，却对其深层状况有欠考虑，致使我国人口在6000万以上的省就有9个，7000万以上的有5个，8000万以上的有4个，9000万以上的有2个。一个省级行政区域管辖相当于一个德国、英国或法国的人口。机构的庞大繁琐，权利的专一集中，造成极大的管理难度与弊病。
我们接下来再看一组数据：
表三：各国行政区层级划分统计 [9]
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层级 |
无级别 |
一 级 |
二 级 |
三 级 |
四级及以上 |
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数量 |
10 |
32 |
60 |
68 |
21 |
可见，目前世界上的大多数国家实行的是二级制和三级制，合占总数的2/3以上。采用四级制及以上的国家仅占其中的约1/9，数量很少，且大多为发展中国家如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。其成因主要是长期的殖民统治和封建统治，复杂的地理环境、人文环境、以及社会发展水平低下和地方自治发展程度不高造成的。[10]多级制加重社会负担，降低管理效率，烦琐冗陈，相对是一种较为落后的体制。
1.
我国目前共有34个省级行政区设置，通过上面的分析比较我们知道，我国现行的省级行政区数量较少，规模过大，对国家的统一稳定具有不利影响。与历史上大多数时期和世界上其它国家相比，均可以得出这个结论。秦朝初期，国土面积只有现在的一半左右，人口更是只有现在的几十分之一，但也设有36郡。西汉初年，全国郡的数量已经增加到60多个，西汉末年，全国郡的数量更是达到100多个。隋朝初年，全国的一级行政区州的数量为190个。宋朝的一级行政区路，在元朝统一中国时，也已达到180多个。建国初期，省级行政区的数量也曾达到53个。同期，美国的面积和我国相当，人口只有国的1/4还不到，一级行政区联邦州的数量为50个。俄罗斯面积相当于我国的2倍不到，人口只有我国的1/10左右，一级行政区的数量有81个。日本的面积只有我国的约1/30之一，人口只有我国的1/10不到，一级行政区的数量也达到了47个。法国面积和人口均约只有我国的1/20之一左右，与我国的一个省的规模相当，但一级行政区的数量达到了95个。我国一级行政区的平均管辖范围达到了28.24万平方公里，与韩国、英国、德国、日本相当；人口更是达到近4000万，高居世界首位，约相当于世界上一个中等规模还偏大的国家。因为联合国规定，人口超过5000万的国家为世界人口大国。[11]而在我国，人口在6000万以上的巨型省区就有9个。
我国的省级行政区的数量较少，普遍规模偏大，辖县数目普遍过多，极容易导致管理不善，尾大不掉，长此以往，十分不利于国家的统一和长治久安。
而且省区之间规模也十分悬殊，例如，面积最大的新疆是江苏、浙江面积的16倍，宁夏的24倍，台湾、海南的45倍，北京的100倍，上海的270倍，香港的1600倍，澳门的64000倍。面积居二、三位的西藏和内蒙古也分别是后者的12倍、18倍、35倍、70倍、200倍、1200倍、48000倍。人口方面也是如此，我国虽有人口6000万以上的巨型省区9个，人口最多的河南省和山东省，人口均达9000多万，但人口较少的海南、香港、宁夏、青海、西藏人口都只有几百万，人口最少的澳门更是仅有44万人，为前者的1/20之一还不到。由此导致我国省级行政区的设置十分的不规范，引发出很多问题来，给统一管理带来很大不便。所以理应加以调整，尤其是对过大的省区进行划小。
总之，我国的省级行政区划不科学、不合理。需要加以调整，主要是对一些规模较大的省区的划小。
2.
我国历史悠久，疆域辽阔，行政区划的划分又是个重大问题，具有特别重要的地位和十分丰富的内容。
具体到行政层级问题来看。全国究竟应设置多少行政层级？我们知道，期间虽然有过很多变化，但省和县两级已被公认为是国家基本的政区设置，这应该已经成为定论了。[12]但是，中央与省之间，省与县之间，是否要有中间层级？县下是否该有行政层级？如果有的话，应该是什么性质？这些都也值得探讨和研究。
通过与历史上各时期和世界上其它一些国家的对比来看，我国目前的行政区划层级过多，且混乱，省、地两级的一级辖区数量又明显偏少。我们知道，从人口、面积等因素来看，我国省级的区域管理规模无疑是巨大的。但是，由于地级设置的出现，致使我国省级设置的一级辖区数量又明显偏少，极大的浪费了行政资源。
根据国内外比较普遍的认识，每个行政区的一级辖区数量在40—50之间是比较科学合理的。这也是许多学者主张将我国的一级辖区划分为50个左右的原因。而目前我国的省级设置一级辖区平均数量仅为10.7个，有约一半的省区一级辖区不足10个，最多的广东省一级辖区也不过21个，远远低于这一比较合理的范围。同时，地级设置的出现，使地级设置本身的一级辖区数量也出现了同样的问题。目前，我国地级设置一级辖区平均数量为8.6个，更是明显偏少，有的地级设置设置仅管辖两三个区县。如此，是极大的影响了行政效率，浪费了行政资源。由此可见，地级设置的出现，缺乏其必要性。
此外，我们知道，乡镇一级在世界上其它的大多数国家都是非正式建制的自治地方，在我国历史上也是一直如此，直到清末的宣统元年（公元1909年）颁布的《城镇乡地方自治章程》里，才第一次以法律形式明文规定乡为县以下的基层组织。1939年9月，民国政府公布《县各级组织纲要》，正式确定乡镇为县以下的基层行政区域。至此，我国开始多出了乡镇这一级地方建制。[13]其正式建制不足百年。
至于地市级的设置时间就更短了。1983年以后，我国开始实行了市管县行政区划体制，在我国宪法规定的省（自治区）——县（市）——乡（镇）的省和县之间又增加了一个行政层级，形成了现在的省（自治区）——市（自治州）——县（市）——乡（镇）四级制。从而使我国的行政区划层级达到了世界最高水平之列。
行政层级的增加，浪费了行政资源、降低了行政效率、助长了官僚作风，加重了社会负担。《工人日报》1997年12月17日发表专文评述中国的历史官民之比：汉代1∶7945，唐代1∶3927，清代1∶911，到1991年我国官民比例达到1∶30，由此导致的GDP消耗过大的情况已引起人们的较大关注，影响到政府的效率，甚至使政府的合法性出现裂痕。关于中国政府资金的最新分析表明：到1998年初，这一比例已变为1∶24，而50年代是1∶6000。[14]截至2001年底，全国共有各级各类干部4051万人，这不包括大量不在财政预算里拿工资的超编人员，他们实际上也在行使做官的权力。目前我国的行政人员比例达到了历史上的最高点。
3.
在近年一拥而上的市管县体制中，普遍出现市（地级）管市（县级）的混乱情况。现在，当我们说某市的时候，常常不知道实际指的是什么。比如说苏州市，可能有四个大小不同的概念。1.
包括周围昆山、成熟、吴江等县级市，即原来苏州地区的范围；2.
不包括周围昆山、成熟、吴江等县级市，但包括原来的吴县市（现改为吴中区和相城区）；3.
不包括原吴县市，仅指沧浪、金阊、平江三城区。在2002版的一张《苏州交通旅游图》上对前三个圈儿分别是这样表示的：1. 苏州市全图；2.
苏州市市区图；3. 苏州城区交通旅游图。[15]
在《吉林省实用地图册》（哈尔滨地图出版社，2000年）中，“长春市”地图包括了该市所辖的榆树、九台、德惠、农安四市；“长春市城区”图不包括上述四市，但包括郊区的双阳区；“长春市区”图则是有两幅，一幅是朝阳、南关、宽城、二道、绿园五城区的街道图，另一幅是双阳区。[16]
上述混乱现象就是由行政区划设置混乱造成的。拿苏州图和长春图比，“市区”和“城区”的概念正好相反。查《现代汉语词典》，“市区”是：属于城市范围的地区，一般人口及房屋建筑比较集中；“城区”是：城里和靠城的地区（区别于“郊区”）。这里不论孰对孰错的问题，我们要强调的是，这样一个本属常识性的名称，竟成了十分困难的学术问题！这都是由我国行政区划设置不规范、统一、科学导致的。[17]
总之，我国的市制十分的混乱，不科学、统一、规范，给城市的管理、发展和交往带来的许多矛盾、问题和不便，急需进行改革创新。
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