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2017-02-06
初胜君 王韬
万禾润沣财税
采取委托稽查，既能够从根本上解决国地税“两家查”问题，有效减少征纳成本，充分释放国地税征管体制改革红利，又具有提高稽查质效、加大对涉税违法犯罪行为打击力度等其他优势。 执法不够统一是推动国地税征管体制改革方案出台的直接原因之一，也是改革重点要解决的问题。执法尺度不同、处罚标准不同、一事二罚等执法不统一现象，其核心本质在于同质的税务行政权力主体二元化，也就是纳税人普遍反映的国地税“两家查”。目前，各地税务机关通过联合稽查、统一行政处罚权裁量基准等方式，在一定程度上推动了执法整合，但是，“两家查”的本质没有改变，纳税人因接受检查而必须承担较多的时间、人力成本的“痛点”，没有从根本上得到消解。因此，有必要探索创新执法模式，回应纳税人关切、顺应纳税人期盼，进一步把国地税征管体制改革向纵深推进。 笔者建议采取委托执法形式，实现执法整合统一。由于稽查所体现出的执法刚性最为明显，因此笔者选择委托稽查为主要研究对象，其他委托执法可参照委托稽查的模式开展。 委托稽查的可行性 委托稽查，指具有法定稽查权力的税务机关，依法将稽查执法事项委托给符合法定条件的行政机关、其他组织行使，并承担该稽查行为所产生的法律后果的执法方式。 委托稽查的法律可行性。委托稽查作为具有法律效果的执法方式，必须具有合法性。针对涉税违法行为，稽查机关可能实施补税等行政处理行为或罚款等行政处罚行为，依据现行行政处罚法第十八条、第十九条的规定，行政机关只能委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚，因此，处罚权力应排除在委托稽查范围内。而税务处罚之外的权力，均可交由受托单位行使，其法律依据主要是《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应视为委托。为进一步增强委托稽查的合法性，建议参照委托代征的做法，依据税收征管法相关规定，在不违反双方自愿、强化管理、依法委托原则的前提下，由国家税务总局出台管理办法，为委托稽查提供直接法律依据。 委托稽查的技术可行性。委托稽查的技术可行性，主要体现在执法资源方面。从税务机关整体的宏观层面来看，营改增全面铺开使得地税机关管辖的纳税人数量相对减少，在保持原有人财物未大幅减少的前提下，地税机关有充裕的执法资源接受国税机关委托，而国税机关在将一定比例案件委托地税机关稽查后，形成执法资源的结构性结余，能够应对地税机关的委托。从税务人员个人的微观层面来看，由于历史管辖税种不同产生的专业能力素养差异并不妨碍委托。就主税种而言，国地税均有成熟的企业所得税稽查经验；增值税方面，减免税激发市场活力的国家治理方针导向，降低了增值税稽查的工作量压力，金税三期、增值税专用发票升级版陆续上线，信息数据的支撑作用持续增强，降低了增值税稽查的难度。就其他税种而言，由于税制安排相对简单，违法行为比较单一，可以通过国地税之间相互学习辅导，在短期内解决专业能力素养差异问题。 委托稽查的限度及相关制度设计 采取委托稽查，既能够从根本上解决国地税“两家查”问题，有效减少征纳成本，充分释放国地税征管体制改革红利，又具有提高稽查质效、加大对涉税违法犯罪行为打击力度等其他优势，但是，如果运用得不好，比如委托方怠于监督，受托方发生徇私枉法、玩忽职守或其他滥用稽查权力的行为，不仅优势难以发挥，而且会妨害稽查工作，破坏税收征管秩序。因此，有必要对委托稽查的限度进行研究，并探索建立相关制度，确保委托稽查规范运行。 委托稽查的限度。委托稽查的限度，主要是适用委托稽查的主体和稽查权力范围。除前文所述的行政处罚权力不宜委托外，在委托稽查主体方面也存在一定限度。依据行政委托主体唯一原则，委托稽查模式中的委托方仍是稽查权力的唯一合法主体，对受托方实施的税务稽查行为负有监督责任，并对相关行为产生危害纳税人合法权益等不利后果承担法律责任。这意味着作为委托方的税务机关，必须同时具有监督能力和承担相应法律责任的合法资格。从目前的实际情况来看，县（市）区级以上级别的税务机关及其依法设立的稽查局，均可以作为委托稽查的委托主体。而县（市）区级税务局设立的稽查局由于其自身监督资源有限不适于作为委托主体。 委托稽查的制度设计。为充分发挥委托稽查效能，应围绕委托、受托实施稽查、结果监督等环节，完善制度机制。 一是完善委托制度。依据委托执法的合法和主体唯一原则，在委托环节，需要建立委托协议签订、备案与公开制度。一方面，委托方与受托方应以书面形式签订委托协议书，协议书至少应当包含双方的自然情况、委托依据、范围、期限及法律责任。另一方面，委托协议应报送双方上级税务机关备案，并在委托方所管辖的区域范围内向社会公开，维护纳税人知情权，接受社会公众监督。 二是完善沟通协调制度。重点应当建立和完善委托稽查实施过程中的沟通反馈制度，一方面，由于处罚权力不得委托，涉及处罚时，受托方应在对案件进行详细调查，确保违法事实清晰、法律依据充分的基础上，将案卷材料移送委托方做出进一步处理；另一方面，为提升委托稽查质效，委托方有必要通过设置专门机构、指定专人、畅通沟通渠道等方式，对受托方进行及时辅导，协助受托方解决各类实践难题。 三是完善结果监督制度。委托方应坚持形式审查为主、实质审查为辅的原则，区别稽查案件处理结果实施分类监督。针对不需要实施处罚的案件，采取事后监督，发现违法或失当行为的，应责令受托方予以纠正或直接予以变更、撤销。对需要实施处罚的案件，采取事中监督，发现案件事实不清、证据不足的，应要求受托方重新检查。同时，针对委托稽查过程中，危害纳税人合法权益的，应追究有关人员行政责任，必要时可以变更或终止委托。 总之，按照深化国地税征管体制改革的要求，基层税务机关既要当好改革的促进派，又要当好落实改革的实干家，结合实际大胆探索创新，摸索规律固化经验，为全局性改革提供不竭的火种。 （作者单位：大连市国税局第二稽查局） |
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