面面观之|社会需求治理：社区治理能力现代化的重要议题

  随着计划体制向市场体制的转型，我国城市社会管理的重心开始从“单位”向“社区”转移。国家对城市社区发展的制度建设主要经历了社区建设—社区管理—社区治理三个不同阶段的变革，而学术界关于城市社区发展的研究形成了诸如政府主导模式、市场参与模式、社会自治模式、协同治理模式和协商治理模式等不同观点。但是，从城市社区本身发展的需要这个视角来看，社区需要什么样的治理？社区治理的有效性如何实现？却成为缺乏深入探讨的重要问题。

从我国社区治理的实践来看，“社区”在这里是指以居委会辖区为范围的地域社会，是中国城市管理的最小行政单位。严格来讲，这里的社区是一个基层“政区”的含义，而非社会学意义上的“社会共同体”。城市社区是由聚居在一定地理区域内的人所组成的社会单元，其基本特征是：一定的区域范围；一定数量的人口；受一定“政区”（如街道办）管理；社区居民之间享有一定的共同利益并结成一定的社会交往关系。社区既是城市社会的一个基本单元，构成了城市社会的基础社会结构和基础社会秩序，又是一个国家与社会交互投影，并由不同主体互构的治理单元。

城市社区治理的目标在于供给公共服务，促进社区公共参与，凝聚社区公共价值，满足社区居民的真实需求，最终实现整合社区社会关系与社区社会秩序的可能。因此，探究社区社会需求（包括个人需求或公共需求、基本需求或精神需求、生存需求或发展需求、相同需求或差异需求）与社区治理能力的关系，通过社会需求治理来实现社会治理能力现代化，是本文要回答的中心问题。

一、社会需求治理是实现社区治理能力现代化的对象

民之所需乃治理之本。社区治理能力现代化是“国家治理能力现代化”不可或缺的基础内容。社区治理能力现代化的基本意蕴在于创新社区治理体制，着眼于维护社区居民的根本利益，最大限度地满足社区居民的真实需要，让社区居民能有更多获得感，增强社区发展活力，提高社区治理水平。

社区治理能力现代化首先要回答什么是社区治理的对象问题，这里的治理对象不是社区存在的人、社区活动和社区问题，而是围绕社区存在的人、社区活动和社区问题所产生的需求和供给问题，因为这些需求存在于社区这个“社会”里，因此称之为社区社会需求。社区社会需求是反映社区治理对象是否精准的核心问题，因为社会需求反映了人或社区发展的根本动力，社会需求是社区治理能力现代化的“内核”，而针对社区社会需求的供给则是社区治理能力现代化的“外壳”，二者虽互为表里，缺一不可，但社区社会需求才是社区治理能力现代化的对象，否则，尽管有供给，常常会产生社会治理效果不明显的情形。因此，从社区社会需求出发，努力更新传统的社区治理理念和手段，充分体现“以人为本”的精准治理过程，积极实现社区治理能力现代化。

二、社会需求治理是呼应社区社会结构变化的期盼

“人民有所呼，改革有所应”。随着城市社区异质化加速，社区居民的“身份异质化”程度不断上升，“身份同质化”程度不断下降。具体而言，社区居民的异质化主要表现在：业缘关系异质化（职业分化突出）、地缘关系异质化（绝大部分社区居民不再是土生土长的当地人，也并非来自同一地方）、教育异质化（教育水平、专业差别高度分化）、收入异质化（获取收入的方式不同、收入水平存在差距）、消费异质化（消费趋向多元化）和邻里关系异质化（人类“同质交往”的“本性”受到挑战，导致邻里交往的表面化）。

城市社区异质化呈现出来的是社区社会结构的差异，实质上表达了社区居民社会需求的差别化和层次化，这种社区社会结构的差异不仅体现在社区之间发展的不均衡性，也同样反映在社区内部发展的层次化上。因此，社区社会需求的内在结构不同，采取的治理手段也应有所不同。只有真正反映了社区社会需求期盼的社区治理，才能呼应社区异质化所带来的社区社会结构的变化。

三、社会需求治理是社区公共物品有效供给的基础

城市社区公共物品供给的数量和质量已成为衡量社区治理能力现代化的重要标志。从社区治理能力和水平来看，不仅要考虑公共物品供给的范围、规模以及公共物品的供给机制，更要深入分析公共物品供给的有效性，对社区公共物品的供给要防止“一刀切”的无差别效应。

基于社区社会需求的差别，为了保证公共物品供给的有效性，需要坚持三个原则：一是制定公共物品制度的科学原则，根据城市社区的实际需要，增强公共物品制度设计的针对性，让公共物品制度始终能体现“民生福祉”这个中心思想。二是分配公共物品的共享原则，“共享”不等于“平均”，防止公共物品的“均等化”供给变成了“平均化”供给。应依据不同社区的需要，合理确定公共物品供给的数量和范围，提高公共物品供给质量。三是建设公共物品（设施）的便捷化原则，无论是“硬件”或“软件”型的公共物品，都应以社区居民能方便使用为出发点，以改善社区居民生活质量为目标，更加重视公共物品的使用效率。

四、社会需求治理是构建“社区公共性”的本源

“社区公共性”是社区居民获得社区归属感、增强社区内聚力的精神文化元素，体现了社区治理能力现代化的价值导向。“社区公共性”主要在两个基本维度上体现开来，一是价值维度，意味着社区居民从只关心自我或自我利益，发展到超越自我、维护公共利益的价值倾向性；二是实体维度，意味着社区居民在公共话题上通过平等协商对话，就共同关注的社区问题达成共识。“社区公共性”主要表现为社区居民应有的社区认同感，以及为维护社区共同利益而自觉自愿地参与各种社区公共活动的精神。

“社区公共性”是反映社区社会整合程度的重要内容，它与社区居民所关心的公共利益、公共议题和公共空间始终紧密相连，其建立在社区居民对共同需要和公共价值的追求之上。构建“社区公共性”需要处理好个人利益与公共利益的关系，不能以牺牲社区居民的个人利益来强化“社区公共性”建设。如此，以实现社区社会需求为价值导向的社区治理，应成为构建“社区公共性”的本源。

五、社会需求治理关键要发挥好社区党组织的核心作用

社会需求治理与“全心全意为人民服务”完全吻合。厘清社区党组织与其他相关治理主体之间结成的权力结构和权力关系，发挥好社区党组织的核心作用是实现社区治理能力现代化的关键。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）指出：“完善城市治理机制。落实市、区、街道、社区的管理服务责任，健全城市基层治理机制。进一步强化街道、社区党组织的领导核心作用，以社区服务型党组织建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设。”

《意见》充分表明了街道、社区党组织在社区治理结构中的核心地位。因此，按照社区发展的实际需求，搭建一个区域化党建共驻共建治理结构，建立立体交叉、全员参与的社区党建协调机制，通过社区党建联席会议和签订结对共建协议书等形式，把共驻共建活动与社区公益事业建设结合起来。组织辖区在职党员到社区认领服务岗位，带领社区居民与其他社区组织一起共同参与社区建设，提高社区治理的专业化水平，促进社区治理能力现代化。