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随着城市化进程的加快，城市建设发展加速，因经济利益驱动、规划滞后、监管缺位和法制观念淡薄等因素，违章建筑问题已经成为许多城市发展建设的严重制约和障碍。其不仅破坏城乡规划的实施，影响市容市貌，还侵害公共利益，侵蚀公共资源，甚至对城市公共安全构成威胁，日渐成为城市管理中的一个痼疾。本文通过对违章建筑的内涵和外延的阐述，分析违章建筑查处执行中存在的问题，借鉴国外（地区）违章建筑查处的经验做法并提出些许对策建议，以期助益于违章建筑查处制度的完善。 一、违章建筑的界定 违章建筑涉及的范围较广泛，国家立法机关尚未对违章建筑进行明确、统一的界定，一般由各级地方政府根据实际情况设定，由于政府部门职能分工差异，国土、规划、交通、房管和城管等部门都有权对违章建筑进行认定和查处，从而造成对违章建筑认定的内涵和外延存在认识不一致的现象，以至于实践中有“违法工程”、“违法建设”、“违法建筑”、“违章建筑”之说。上述称呼的区别在于，“违法工程”和“违法建设”是从行为过程描述其违法性，具有动态性；而“违法建筑”和“违章建筑”是从行为结果描述其违法性，具有静态性。 本文拟从以下三个方面对其进行界定： 1、行为性质 从行为性质上来认定，违章建筑具有违法性：一是在性质上是违法行为，违反相关法律规范的义务性或者禁止性规定，处于违法状态。如城乡规划法、土地管理法、公路法、城市市容和环境卫生管理条例等规定。二是未经相关主管部门审批或者许可。如未经土地管理部门、规划管理部门等审批或者许可。三是违章建筑应由相关行政管理部门认定。如违反城乡规划法的违章建筑，应由规划部门来认定规划影响程度。 2、行为对象 对违章建筑行为对象的判断很大程度上影响到对其概念的准确界定。在行为对象上，不同的法律规范对其表述不同，导致违章建筑的内涵和外延存在差异，由此产生对违章建筑理解的诸多论争。 通过归纳，可以发现，我国法律法规中对违章建筑行为对象的表述都使用到了“建筑物”和“构筑物”两词，但在“其他设施”上却有不同的选择。究其原因在于，设施这一概念包含建筑物、构筑物。根据《辞海》中的释义，建筑物、构筑物、设施三个概念互不重合，对于违章建筑的行为对象是否包含设施，不能一概而论。但是，对于其行为对象，必定是与不动产（包括土地、房屋等）紧密相连，且分离后不能发挥应有效用的设施，比如，管道、电缆等管线工程，太阳能接收器等固定设施。这些物在法律上有专门的法律术语，称之为“附着物”。因此，准确地说，违章建筑的行为对象应当包括：建筑物、构筑物和附着物。 3、行为事实 违章建筑从行为事实上来认定，主要包括新建、改建和扩建三种行为。 新建，是指违反土地、规划等法律规范，未经许可，擅自建设行为。如擅自占用农村耕地进行建设、未取得规划许可证，擅自建设行为等。改建，是指将原建筑部分拆除进行改造。如，破墙开店、居改非（将住宅进行相应改造成商业用房）、群租（将房间分割改建成若干小间）等。扩建，是指在原有建筑的基础上进行建设，增加原有建筑的占地面积或者高度。如楼房加层、增加裙房等。 二、违章建筑的查处 1、违章建筑的查处程序和方式 违章建筑的查处程序一般为立案、调查取证、影响认定、事先告知、行政处罚决定、送达、执行等。在查处过程中，一方面要做到主体适格、程序合法、适法正确、事实清楚和证据确凿；另一方面，要充分保障行政相对人的合法权益，如陈述、申辩权利，申请救济权利。其查处方式，主要有：责令停止建设、责令限期改正、罚款、拆除、没收实物、没收违法收入、其他行政处理措施等。 2、违章建筑查处中存在的问题 （1）查处权责尚不明晰，部门协调配合乏力。 如前所述，针对违章建筑，国土、规划、交通、房管和城管等部门都有权依据部门职能进行查处。虽然，在国务院的推动下，各地在城市管理领域相继开展了相对集中的行政处罚权工作，但集中的主要是市容、市政、规划、绿化等七个方面的全部或者部分权能，而违章建筑涉及多领域，多部门，还存在市、县（区）、街道和社区利益交叉或者政绩考量，导致在查处中往往出现相互推诿的现象。查处违章建筑是一综合性和专业性非常强的活动，加上我国立法在一定程度上存在所谓“部门利益化”的问题，因此部门之间的分工和协调很有必要。 尤其是国土、规划、房管、公安和城管执法部门的分工和协调配合，但是，实践中协调配合乏力，有时反而造成查处违章建筑的内部阻力。 （2）查处方式单一，执法手段乏力。 纵观全国许多城市查处违章建筑，基本上采取“一刀切”模式，拆除为主。在执法实践中有一些违章建筑，在建设初始，是取得了用地和工程规划许可的，各项手续合法，但是在使用过程中进行了改、扩建；有些违章建筑由于某些特殊原因造成审批手续不全等。这些违章建筑并不影响城市规划和损害社会公共利益。拆除上述违章建筑，一方面执法成本很高，需要投入大量人力、物力和财力；另一方面，造成社会资源浪费。此外，作出拆除决定的违章建筑，有些也存在无法拆除的情形，替代办法欠缺。 针对在建的违章建筑行为，执法部门一般责令停止建设、责令限期改正，提供合法手续。但是，执法实践中，当事人拒不配合、拒不停工现象屡见不鲜，往往日夜施工，连续加建。加之“软”、“硬”暴力行为，致使执法部门无法有效制止违法建设行为，导致违章建筑“长高”、“长胖”。 （3）执法环境不尽如人意，矛盾冲突事件时有发生。 对现代法治国家而言，其法治水平的高低，不仅取决于该国的社会文化背景、政治和经济发展程度等综合国力的影响，还直接关系到该国的法律环境状况。就查处违章建筑的执法环境而言，与现代法治国家尚有较大差距。同时机构体制、制度规范、法律意识、不当利益驱动等都是影响执法环境的重要因素。 由此还会引发暴力抗法与暴力执法冲突事件的发生。究其原因有诸多方面：社会保障不健全，社会矛盾激化；违章建筑行为人法制观念淡薄；执法人员素质参差不齐,执法方式简单粗暴等等。 （4）管理执法体制不畅，监管缺位。 城市管理是一项庞大而复杂的系统工程，执法仅是城市管理“审批、管理、监督、执法”诸多环节的其中一环，是事态控制理论中的事后控制。违章建筑查处实践中，市场供给、市场引导不足，审批、管理、监督、执法脱节，缺乏信息沟通，联席会议、审批备案等制度没有落实，管理执法体制上有待调整优化。监管缺位主要体现在相关执法管理部门不作为和乱作为。政府权力部门化，部门权力利益化导致了与部门有利则积极或者乱作为，与部门无利则消极或者不作为。 （5）其他问题 针对违章建筑的查处，还存在其他诸多问题：宣传教育的手段与形式不丰富，缺乏连续性和针对性；拆违与拆迁经常交织在一起，拆违代替拆迁，产生矛盾与冲突；违章建筑行为人违法成本很低；查处周期较长；违章建筑查处的投入与管理不成比例，其城市管理队伍和执法队伍力量严重不足；拆除违章建筑涉及物权法的问题等等。 三、国外（地区）违章建筑查处经验及其对我国的借鉴和建议 1、国外（地区）经验 德国：在违章建筑管理体制上，德国属于联邦国家，其建筑法属于公共秩序管制之一环，而属于邦之立法权。为避免各邦之立法结果出现重大差异，一般系于立法之前召开部长联席会议，以建立模范版本，以为协调。建筑管理并且为邦之执行事项。经由邦建筑法以及主管部会所颁订之建筑施行命令，以及衔接到邦行政组织法，以决定主管机关。 各邦建筑法于小范围内授权地方自治团体制定地方性规范，并不得干预。在认定和处罚上，由建筑主管机关直接负责，查处方式为停止使用和强制拆除，并且对强制拆除有严格的限定。其要件有二，亦即程序与实质违法一方面，而另一方面则是无法以其他方式促使回复合法状态。就违章建筑之拆除，受到各邦行政执行法之拘束。此外，在拆除违章建筑执法中，还存在行政契约的方式。 新加坡：查处违章建筑法律体系健全，严管重罚，执法循序渐进，教育与处罚相结合，执法“硬中有软”，重视宣传教育，促进公民参与。 各个社区随处可见“不准”、“禁止”、“不能”等告示牌，当你违反规定时，将会受到严厉的罚款，对于运用罚款手段还不足以制止违法行为的，则合并运用罚款和强制劳动手段，并承担相应的刑事责任。如《新加坡开发控制和规划法》规定违法开发构成犯罪的可能情形主要有两种：一是没有取得规划许可或者违反规划许可批准的条件；二是违法开发行为发生后拒绝接受或者阻碍主管部门的现场检查。违法行为将可能被处以罚金或者一定时期的监禁。因此，在新加坡的城市很难产生违章建筑，正是因为其严管重罚制度使得市民养成了遵纪守法的习惯。另外，新加坡政府很注重市民的住房和生活环境，其建屋发展局的目标就是使全国人民“居者有其屋”。按照“统一规划、自成体系、科学管理”的原则，在政府的大力支持下，为87％的居民提供了属于自己的住房，这方面的原因也使新加坡城市居民没有必要冒着被罚款、被监禁的风险去乱搭乱建。 我国台湾地区：在查处违章建筑的法律体系建构方面比较健全，既有专门处理规范，又有一般行政法规范以及地方自治规范。对违章建筑有明确定义,依“建筑法”第25条第一项规定：“建筑物非经申请直辖市、县（市）主管建筑机关之审查许可并发给执照，不得擅自建造或使用或拆除。”最新修订的“违章建筑处理办法”明确规定：“本办法所称之违章建筑，为建筑法适用地区内，依法应申请当地主管建筑机关之审查许可并发给执照方能建筑，而擅自建筑之建筑物。” 在违章建筑查处上，注意区别对待，区分旧有违章建筑与新建违章建筑；区分程序违建与实质违建。在拆除标准上，一般由地方作出明确规定，如台北市规定了“三大原则”与“25项标准”。此外，在拆迁中拆除违章建筑的补偿问题上作出一些有限规定等。 2、对我国大陆地区查处违章建筑的建议对策 （1）、明确查处权责，强化协调配合。 进一步明确国土、规划、交通、房管和城管等部门的查处权责，避免相互推诿。提升立法层级，制定统一的《违章建筑查处办法》，各地方政府制定具体实施细则，明确查处范围、原则、方式、依据，及相关巡查、监管、协调、保障制度等。建立相关部门参与的联合执法制度，违章建筑成因复杂，涉及多领域、多部门，查处违章建筑是一项综合性和专业性非常强的活动，单靠一家执法部门作用有限，举步维艰，需要相关部门的密切配合。建立相关部门参与的联席会议制度，由政府主管领导召集，各部门主要负责人参加，定期召开会议，及时交流和探讨查处违章建筑过程中的重要经验，协调解决查处过程中的重大问题。 （2）、加强宣传教育，推动公众参与。 违章建筑屡禁不止的一个重要原因就是有关规划、建设、城市管理的法律法规宣传教育不够，市民了解不深。应当通过广播、电视、报纸、网络等媒介载体，积极开展全方位、多形式、多层次的宣传报道。让广大市民能够了解到违章建筑的危害性、违法性，提高守法意识。查处违章建筑，引导正确的舆论导向至关重要。要通过媒体及时报道违章建筑的查处情况，广泛宣传查处后环境、交通等改善成果，树立一批配合查处、带头自拆的正面典型；及时曝光一批不听劝阻、严重破坏城乡规划的违章建筑案件，及时披露典型违章建筑案件的查处情况，让广大市民认识到违章建筑行为必会承担相应法律责任，造成个人巨大损失；暴力抗法者必会受到法律严惩；同时建立新闻发言人制度，积极面对负面新闻，及时澄清事件真相。积极推动公众参与，建立健全志愿者、市民巡访团等参与宣传、教育、制止和管理违章建筑。通过广泛的宣传教育，公众参与，营造查处违章建筑的良好氛围。 （3）强化督察监管，严格责任追究。 制定查处违章建筑的总体目标，在界定相关部门责任的基础上进行目标分解，实行属地管理，建立防治网络，严格目标考核和奖惩责任。利用现代科技，建立动态、长效的违章建筑监管制度和信息科技的监管平台；建立健全督察监管运行机制，建立规范高效、权责明确的违章建筑责任追究制度，及时查处违章建筑行为。对责任追究的主体主要包括：当地政府及其基层组织、执法部门及其人员、违章建筑设计单位、施工单位和报监单位等。从而使违章建筑从设计、规划、建设、管理到执法等环节一并处于监管状态，违法必受责任追究。 此外，建立违章建筑信息资源共享机制；加大查处幅度，提高违法成本；提升执法人员素质和能力；加大投入，为查处违章建筑提供人、财、物保障等。 （作者单位：无锡市城市管理行政执法局） |
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