市场化手段出让国有土地使用权的博弈问题研究

摘要：随着我国土地使用制度改革的深入和土地管理体系的日渐完善，以市场化手段出让国有土地使用权已成为政府供地的主要方式。在博弈相关理论下，招标、拍卖、挂牌出让城市土地使用权过程中，地方政府和房地产开发商之间会产生相应博弈。欲合理利用土地资源，就须规范房地产开发商行为和规避地方政府操纵土地出让价格等现象。 
中国论文网 http://www./2/view-7094258.htm
　　关键词：博弈；土地出让；房地产开发商；地方政府 
　　中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）01-0016-04 
　　一、引言 
　　在经济性行业中，与政府关系最密切的行业莫过于房地产业，因为其最重要的资源――土地由政府控制。房地产开发商是否能获得土地资源是其开发的必要条件，而政府要靠转让、出售土地获得财政收入。 
　　房地产开发企业取得土地的方式可分为两种：一是非市场方式即行政命令，包括划拨用地和协议出让。二是市场方式即招标、拍卖、挂牌。非市场方式容易导致地方政府官员与房地产开发商的寻租，使政府财政受到损失，而对房地产商来说也并不公平，因此并不是一种好的形式。根据国土资源部下发的《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的规定》：“我国城市经营性土地必须通过招标、拍卖或挂牌的方式出让其使用权。”这对于杜绝土地出让中的腐败和显化土地价格具有重要意义。 
　　二、相关文献综述 
　　近年来，很多学者都从运用博弈相关理论研究房地产市场的土地出让问题。母小曼（2006）[1]认为，中国土地市场发育尚不健全，由此导致了地方政府和开发商之间的寻租。通过对土地市场的寻租行为、利益集团的行为以及影响因素的探索，说明了土地市场的寻租给国家经济造成了严重损失。王俊（2005）[2]运用博弈理论分析了土地市场的均衡状态，认为土地出让价格及基础设施的成本是地方政府与房地产商利益博弈的焦点，地方政府与房地产开发商之间的暗箱合作会损害消费者的利益。张飞、曲福田（2005）[3]说明了要规范土地市场秩序，必须规范对土地有支配权的地方政府，因为土地的数量和价格博弈决定了土地市场是否能健康发展。 
　　许多学者通过博弈分析对土地市场提出了政策建议。周涛、杨庆媛、丰雷（2006）[4]通过对土地出让和监督部门的多重战略分析，构建了相关模型，提出土地市场要加强监管。母小曼（2006）[1]等人提出，限制土地市场的寻租要规范地方政府的行为，因此要进行制度创新。舒帮荣、徐梦洁（2007）[5]着重分析了利益分配格局、土地资源优化配置和土地产权制度等方面，引入博弈模型，建议改变中央政府及地方政府间利益分配格局模式。宋艳林（2007）[6]认为，在土地市场的多种博弈混合战略中，唯一有利于其健康发展的战略是选择市场化手段（招拍挂）出让国有土地使用权。刘雷（2008）[7]也认为，招标出让国有土地使用权因为引入了竞争机制，可较充分实现土地价值，维护国家经济利益。 
　　由此可见，虽然各个学者的建议不同，但大多数学者都认为解决土地市场的寻租问题关键是要引入竞争即采用市场化方式，然而他们却忽视由此导致的另外问题，那就是随着地方政府对“土地财政”的依赖越来越大，某些地方政府必然利用其对土地的垄断优势哄抬地价，其结果就是土地价格的不断上涨，而地价上涨又是房价上涨的重要因素，最终土地价格的上涨在高房价的掩盖下便转嫁到了消费者身上。另外，在看似公平的市场化出让土地使用权过程中，由于地方政府拥有信息和操作上的优势地位，会导致房地产开发商集体陷入“囚徒困境”，以追求利益最大化为目的的房地产开发商很容易在土地出让中形成“串谋”。基于此，本文应用博弈基本模型，集中分析了市场化土地出让过程中地方政府和房地产开发商的博弈行为，集中分析了土地出让过程中房地产开发商的行为策略并对地方政府的短视行为给出合理建议。 
　　三、政府和开发商的博弈行为研究 
　　针对我国目前经营性土地的市场化出让原则，可采用相关博弈模型来分析地方政府与房地产商在土地交易过程中的状况。 
　　（一）土地交易市场博弈的特殊性及基本假设 
　　1. 地方政府是博弈的参与者，但同时又是博弈规则的制定者，地方政府确定招标、拍卖、挂牌地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件，同时规定投标人、竞买人的资格要求及确定中标人、竞得人的标准和方法。 
　　2. 地方政府根据土地估价结果和政府产业政策综合确定招标标底和拍卖挂牌的底价，该标底和底价在招标、拍卖、挂牌出让活动结束之前应当保密。 
　　3. 博弈的参与者均为“理性人”，即参与者符合各自利益最大原则。 
　　4. 房地产商在博弈过程中是相互独立的。 
　　（二）招标博弈 
　　从博弈论的角度观察，土地招标的特点如下：所有竞标参与者均不知道对手的出价信息，参与竞标时开发商同时出价，博弈过程仅一个回合，是不完全信息静态博弈。 
　　1. 博弈基本要素的描述。（1）博弈参与人：招标博弈参与人是多个买者（房地产商）和一个卖者（地方政府）。（2）博弈过程和效用：地方政府在招标前确定出让土地的基础价v0，v0是随机变量并且非公开。投标人出价：假设共有n个房地产商参与招标，第i个投标者对土地的私人估价是vi（vi是非公开并且相互独立的）。若假设其报价为bi？叟0，则该房地产商中标后的净收益为（vi-bi）。现假设这次投标中，所有开发商的投标方案均与政府要求相符，那么获得这块土地使用权的开发商必然是报价最高的那个。所以i的效用如下： 
　　（2）随着参与招标的房地产商数量的增加，房地产商的报价与其保留价格的差额会逐渐减少。当参与招标的房地产商趋于无穷多时，国家几乎获得房地产商保留价格的全部，房地产商的叫价与其保留价格的差额趋于消失，即使是成功中标的房地产开发商，其效用也趋于0，这样，房地产商陷入了“囚徒困境”。 
　　（三）拍卖与挂牌博弈 　　从博弈论的角度观察，土地拍卖与挂牌的特点如下：房地产商能够看到对方的出价，他们轮流行动，博弈是多个回合，是完全信息动态博弈。 
　　假设政府准备以拍卖的方式出让某块土地一定时期的土地使用权，只有甲乙两家房地产商参与拍卖竞价，两家企业对该地块愿意出的最高价格是v1和v2。拍卖过程中，双方都根据对方的叫价轮流加价，显然的，叫价也不断接近双方能够接受的最高价格。当甲加价至其最高价格即b1=v1，乙会继续加价使得b2>b1，b2→v2，随后甲不会继续加价，则出价高的乙便获得该土地的使用权。 
　　该博弈的结果是甲的叫价等于其最高价格，乙的叫价高于甲的最高价格。双方的效用分别为：开发商甲v1-b1=0，开发商乙v2-b2≈0，我们姑且将其视为0。当存在n个房地产开发商时，可以看成是第i个开发商与其他n-1个开发商进行竞买，因为房地产商的保留价格是独立的，因此n人分析与两人的分析是完全一样的。 
　　从上述分析中可看出，土地拍卖成交价格几乎为参与竞标的开发商保留的最高价格，其效用依然趋于0，参与拍卖的房地产商也陷入“囚徒困境”。 
　　四、市场方式出让土地使用权可能导致的问题 
　　（一）开发商的“合作”与“串谋” 
　　通过以上分析可知，招标、拍卖和挂牌出让土地的方式最终都将导致房地产商陷入“囚徒困境”。参与投标和拍卖的房地产商越多，土地出让价格就越接近其真实价值。因此博弈中的开发商面临一个基本矛盾，即开发商的报价越高，中标的机会越大，但其支付（中标后的收益）也就越小。在证明均衡时，我们假设了房地产开发商是相互独立的，但若实际操作中，房地产商不是相互独立的，意味着他们可能存在合作与串谋，那么便不会有此结论。 
　　由于土地市场具有以下特点：首先，土地的不可移动性使得土地市场是区域性市场；其次，由于进入土地市场的政策壁垒和资本必要壁垒较高，区域内的房地产商数量有限，易形成垄断。事实上，房地产市场的区域性垄断非常明显，所以特定区域的房地产商大多并不陌生，这就为他们的合作与串谋创造了有利条件。 
　　房地产商之间的博弈只进行一次而陷入“囚徒困境”的实例并不罕见，但如果同样的博弈反复进行多次结果是否会有所不同。假定某地区只有两个房地产商（有多个房地产商参与时结论相同），在土地竞拍的有限次博弈（博弈次数为n次）中，开发商甲使用“合作”战略只是为了换取开发商乙在随后阶段也使用“合作”战略，因此当博弈进行到最后一轮时，由于已是最后阶段，双方以后不会再接触，所以双方第n阶段的纳什均衡与单次博弈一样是（不合作，不合作）。现在考虑在n-1阶段，由于双方是理性的，都知道下一阶段对方必然要选择不合作，因此该阶段双方也会选择不合作……以此逻辑推出的结果令人吃惊：该有限次重复博弈唯一的子博弈完美均衡仍然是双方在每一阶段都选择“不合作”。可见，只要博弈双方是理性的，并且博弈是有限的，房地产商仍无法摆脱“囚徒困境”。 
　　但是，如果这两个房地产商参与土地竞拍的次数是无限次重复的，此时开发商甲的“不合作”将导致理性的开发商乙的选择也必然是“不合作”（曾理，2007）[12]。这里假设着双方都知道或都能预料到对方的“以牙还牙”策略。如果某次竞拍中甲采用了“不合作”战略，并获得了全部支付，则乙在以后的竞拍中就会“以牙还牙”的一直采用“不合作”战略。由于是无限次重复博弈，所以最终甲的累计损失必然超过一次“不合作”所获得的短期利益，因而，不合作是不理性的。所以，该博弈的纳什均衡是（合作，合作），双方的最优战略都是“合作”。 
　　事实上，在现实生活中，根据KMRW声誉模型，尽管每一个开发商在选择合作时冒着被其他开发商背叛的危险，但如果他选择不合作，就暴露了自己是非合作性的，从而失去了获得长期合作收益的可能。如果博弈重复的次数足够多，未来收益的损失就超过短期被出卖的损失，因此，在博弈的开始，每一个开发商都想树立一个合作形象，即使其在本性上并不是合作型的；只有在博弈快结束的时候，开发商才会一次性的把自己过去建立的声誉利用尽，合作才会停止（此时短期收益很大而未来损失很小）。因此，只要博弈重复的次数足够长，没有必要是无限次的，开发商的“合作”与“串谋”也会出现。 
　　（二）地方政府的短视行为 
　　联系实际生活可知，当土地市场日渐商业化后，土地的使用成本越来越高，地价上涨直接推动房价水平的上升。因此虽然以市场方式出让土地使用权有协议出让土地无可比拟的优越，但也因此变为地方政府推动房价高涨的手段。 
　　一方面，土地带来的高收益可以满足地方政府的财政收益：一是转让土地使用权的土地出让金；二是通过低成本拆迁然后把由拆迁获得的土地高价出让；三是税收及各种其他收费，土地财政对地方政府经济经济增长的贡献越来越大。另一方面，打土地牌可以满足地方政府获得政绩需求，现阶段中国考核干部政绩的形式比较单一，基本上看GDP的增长，对中国GDP增长贡献率而言，房地产业明显偏高，因此地方政府为了提高政绩，不言而喻会选择发展房地产业进而带动其他领域。由于土地带来的高收益满足了地方政府的财政增加和政绩提升，因此，地方政府积极推动土地价格的上涨。这也是中央政府出台房地产调控政策效果不明显的最直接原因。 
　　地方政府这种短视行为会导致地价房价的螺旋上升。因为房地厂商会将地价的上涨通过房价转移到消费者身上，所以土地出让金不健康的上涨必然引起房价的持续上涨，最终是消费者的利益受到损害。所以对于地方政府来说，提高土地出让金只能获取短期政绩和利益，对宏观经济的长期可持续发展有害。 
　　五、结论与政策建议 
　　1. 土地是一种稀缺资源，国有土地的出让价格将直接影响国家的经济利益。协议方式出让国有土地使用权，因为缺乏竞争性，出让价格往往低于其真实价值。而以招、拍、挂的市场方式出让土地，可以较充分的实现土地价值，维护国家的经济利益。 　　2. 招标、拍卖和挂牌使房地产商陷入“囚徒困境”，因此以利润最大化为共同目标的房地产商之间存在着“合作”与“串谋”的强烈动机以压低土地成交价格。现实生活中开发商之间采取轮流“坐庄”、货币补偿和共同开发等合作的方式，私下操纵土地出让价格的现象并不少见。所以应完善拍卖机制，吸引更多有实力的开发商参与竞价，同时引入惩罚制度，加大对“串谋”的打击力度，保证土地出让过程的健康有序进行。 
　　3. 规避地方政府操纵土地出让价格，消除地方政府在土地出让中的短视行为。 
　　（1）实现地方政府的财权和事权对称。地方政府哄抬地价的主要原因是因为其在财政上非常依赖房地产行业快速发展带来的税收及土地出让收益，因此解决了地方政府在财力上的掣肘问题，“土地财政”作用就会被弱化，地方政府在土地出让中的阻力也就大大消减。基本思路是对现行分级税收政策进行适当调整。首先，建议提高地方政府在共享税中所分得的比例；其次，在规划国家重大基础设施建设和民生工程建设中，要加大中央的拨款力度，减轻地方政府在项目执行中财力上的压力，实现财权和事权的平衡。 
　　（2）加强土地市场的宏观调控和监管，严格执行土地规划，抑制不健康供地。地方政府有供地冲动，但是超额出让土地并不会有效控制地价。土地规划和管理部门要加强对土地供应的监管，通过严格控制和规划，优先保证经济适用房、廉租房和中低档房的土地供给。 
　　（3）采取让利于民的方法。在地方政府所获得的超额土地出让金中，按一定比例抽取适当的资金，将这笔资金用于建设保障性住房，通过加大保障性住房的供给部分消除地价上涨带来的消极影响。 
　　参考文献： 
　　[1]母小曼.土地市场中政府与开发商之间博弈[J].管理世界.2006，（5）：148-149. 
　　[2]王俊.地方政府与住宅开发商的博弈分析[J].世界经济情况，2006，（2）：27-29. 
　　[3]张飞，曲福田.从地方政府之间博弈的角度看土地市场秩序[J].经济问题探索，2005，（6）：57-59. 
　　[4]周滔，杨庆元，丰雷.土地出让市场的博弈分析：利益背景与政府行为过程[J].中国土地科学，2006，（4）：19-23. 
　　[5]舒帮荣，徐梦洁.土地市场寻租行为分析极其对策研究[J].云南社会科学，2007，（2）：71-73. 
　　[6]宋艳林.我国土地市场发育的三方博弈分析[J].生产力研究，2007，（3）：61-63. 
　　[7]刘雷.房地产开发商与政府之间的博弈分析[J].财经问题研究，2008，（8）：103-106.