1980年恢复国库券发行鲜为人知的幕后故事

本文原载于《口述历史》第三辑，原题《国债是一项事业》，张加伦口述，中国社科出版社出版。

当年的国库券，现在已经成了收藏品

“债务处”当时对外保密

说起恢复国债发行，那还是二十多年前的事。1979年、1980年连续两年出现巨额赤字。我们以前的基本原则是收支平衡，不打赤字。连着出赤字，中央也恼火了，研究怎么办，可能就想起建国初期发公债的事儿了。财政部领导可能想不出什么人了，就说起我1951年从天津工商学院财会系毕业就分到了预算司，是预算司的老人了，这会儿把我从政治部调回来吧。预算司就是搞收支平衡的嘛。

把我叫回来以后，我说，我过去没搞过债务工作。司里说，你虽然没搞过，可是现在别人也抽不出来呀。我说，我想来想去，还有个梅家谟。50年代他就是办公厅公债处的，如果有可能就想法子去找着他。一打听，他正在张家口一个钢铁厂当会计。这样就有了两个人。

后来司里又跟我说，看来，要搞对外开放了，你还有外债的事儿呢。我说，搞外债要懂外语，预算司有个现成的人：左本俊。这样，我们三个人组织起来，对内叫“债务处”，对外保密。债务处是1979年下半年成立的，我是副处长，没有处长。我们在财政部楼里一间不起眼的办公室，筹划一桩不可等闲视之的事情。

国债的名字叫“国库券”

一开始对发债是有争论的：是像1950年那样就发一次呢，还是长期发下去？发债是为弥补赤字，那么，赤字到底应当怎么个消除法儿？压缩支出、增加收入、发债，三种渠道。这就涉及赤字到底有害还是没害的问题了。

我自己渐渐得出个结论：也甭有害无害了，主要看你用得怎么样。用得得当，能够有偿还能力，搞下去也没关系。

恢复国债，还有个起名字的问题。1950年发的是“人民胜利折实公债”，1954年到1958年叫“经济建设公债”。左本俊查了国外资料，他说，美国像这种性质的债叫“国库券”。又说，国库券就是一年期的，不超过一年，短期周转的。后来部里开办公会议决定起名“国库券”。后来说年头定多少？说，噢哟，偿还得太快不行啊，这几年经济缓不过来呀；10年吧，又怕太长，所以最后决定，“国库券”从第六年还本付息，每年还五分之一，抽签。

发着发着就发不下去了

本来想1980年就发，一个是筹备来不及，一个就是研究资金来源，拖来拖去，所以1981年才开始。

本以为老百姓不容易买，所以定成单位买。可是没想到，计划发行40亿，实际完成48亿元，其中一千多万元是老百姓买的。发行的时候地方就反映：哎，有的老百姓也要买，怎么办？开始只打算对单位，国库券券面都是大额的，没有小额的。老百姓一共买一千万元，一个人才多少？所以赶紧让人民银行设计，加印小面额的。

从1981年开始发国库券，在头七八年里，第一年完成最好，超额20%.后来是一年不如一年。

国库券发着发着，就发不下去了。大概是1984、1985年，地方上反映，偿还时间太长。有的说，我买了以后，不知道还能不能在我活着的时候拿到本息！还有的说，你老这么发，有完没完呐？头一年、第二年，我是爱国，我豁出去了，我拿我的积蓄给你们。年年这么来，我哪有那么多钱啊？有个省反映，他们的同志在小商店排队买东西，听见两个小青年———工厂的工人发牢骚，一个说，嗨，你这回拿工资拿了多少？另一个说，唉，我工资袋里头少了30块钱，再一看，有个条儿，是什么？30块钱国库券！不是我要买的，叫他们扣了30块钱！

那时候，包括部长们讲话，我们发文件，都强调“自愿量力，不要强行摊派”。可是实际上就有这种情况，根本不告诉本人，愣扣。我问他们，为什么你不通知他们就愣扣啊？他说，要不然的话我完不成任务啊。

1986年开始兑付，抽签还本付息，由中国人民银行办理。那时候专业银行少，银行一般都设在县城。我记得没多久，见到一封人民来信，这个老百姓家住山区，他说，还本付息，噢，我中签了，我就从山沟沟里头乘汽车，噔噔噔噔跑到县城，结果县银行大门上贴个条儿：“星期一三五办理，星期二四六不办理”———那时候一星期就休息礼拜天，今天是“双”，不办。他说，哎呀，我花这么多车钱跑来，你还不办理！他就气得不要了，当场把国库券撕了，说，我永远不买了！

这就说明，国库券不大容易发下去了。

1988年，我们试行不分配任务，摆在银行柜台销售。可是由于多方面原因，这个试验失败了，那年只完成了发行计划的40%.

从取缔买卖到自由流通

从1981年开始，头几年“条例”都规定：“国库券不得当作货币流通，不得自由买卖。”为什么这么规定？也许是延续50年代做法？当时我在这上头好像没怎么想过，我想的就是怎么发出去，怎么把钱拿回来。再说也没有买卖国库券的市场啊。不许转让，就是怕有人去收购这个东西嘛，那不就坑了老百姓吗？后来才明白，实际上你怕也没用。那时候，收到老百姓告状信，说：我买国库券是为了爱国，但是买了以后呢，活钱变成了死钱。其实，社会上早就有“票贩子”了。这也是老百姓的怨言之一。老百姓说，我买了国库券，要用钱，没地方去兑现嘛。结果，票贩子就到山沟里头去收购，杀价一半儿！可是老百姓也愿意。

为了解决“死钱”问题，我们和人民银行一起搞了个文件，从1985年开始，允许用“贴现”的办法，兑付没到期的国库券。可能因为手续麻烦，贴现率不合适，所以没起什么作用，反而引出一些意见。

我们想，这也不是个办法，就出了个文件，财政部、人民银行、国家工商总局，还有一个可能是公安部，四家联合给全国发通知，坚决取缔国库券黑市，打击票贩子，声势闹得还比较大。

再往后，也是借鉴国外经验吧，最彻底的办法是让国库券上市场流通。我们通过出国考察，报部里批准，就允许国库券自由买卖了。另一方面，允许转让。

1988年4月份，挑7个城市作试点，第二批61个城市，1990年扩大到全国地区以上中等城市，400个左右。

国债应“良性循环”

建立国债发行市场、流通市场，主要是解决国债“借”的问题———当然同时也涉及了“还”的问题。但是，除了这两件事以外，还有个“用”呢。我老说，“借、用、还”三者统一，所谓的“良性循环”。关于“用”，具体还有几个词儿：“专款专用”，然后呢，“有偿使用”。你不能把国家借来的钱白拿去，白使用。有偿使用，应当采取“分类转贷”：公益性、政策性项目，可以低息，甚至财政贴息；商业性项目，要跟银行的钱一样用。这样子，国债不就自我循环开了吗？就不至于赤字越来越大，老去扩大发债的规模了。

经过这么些年的实践，我觉得，发行国债是好事情，但搞不好又是坏事情。说它是好事情，就是要真正把这个钱用到为国家搞出点儿什么东西的地方，而且不形成包袱。说它是坏事情呢，假如说，你就单是为了平衡赤字，弥补上年的赤字，最后都不知道填到哪儿去了。所以，我一直讲“专款专用”、“有偿使用”。我提出来多少次，发铁路公债，电站公债，或者什么公债。这笔钱筹来，就搞这个专项，产生效果以后，就还回来，然后再搞别的。专款专用就是要有偿使用。但是呢，也许是我们的工作方法有问题，或是别的什么原因，这个“良性循环”机制还没有完全搞成。看来这是个挺长的过程，还需要做很多工作。