政策创新| 广东“三旧”改造有关情况介绍（十一）

2008年底，广东省与国土部签订了合作共建节约集约用地示范省工作协议，将“三旧”改造作为其中一项重要任务和政策创新。经过近十年的实践探索，广东省在“三旧”改造的工作机制、运行模式、政策体系等方面积累了丰富的经验。目前，“三旧”改造已成为广东城市更新的推进器，本平台从今天起，将陆续介绍广东“三旧”改造有关情况。

城市更新  幸福广州

广州市城市更新局提供

一、广州市城市更新（“三旧”改造）发展历程

 

广州市新增建设用地资源十分紧张。为盘活利用低效存量建设用地，破解政府征地、拆迁难等问题，缓解土地资源供需矛盾，2009年，按照广东省政府与国土资源部合作建设节约集约用地试点示范省的工作部署，开展“三旧”改造工作。自2009年至今大致分为两个工作阶段：

 

第一阶段2009－2015年，搭建制度体系，逐步深化完善。成立市“三旧”改造办公室，摸清低效存量建设用地底数，形成标图建库数据库，初步建立各项制度。2009年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号），鼓励旧厂房采取自行改造补交土地出让金方式改造，规定旧厂房政府收储公开出让60%的出让金返还土地权属人，短期内充分调动了市场积极性，市场资金踊跃参与改造，多以单个项目方式推进。针对改造中出现的新情况、新问题，2012年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号），2013年8月再次启动修订“三旧”改造政策，经过深入调查研究，在“三旧”改造基础上，进行城市更新体制和制度创新。

 

第二阶段2015年至今，探索城市更新，差异化系统推进。2015年成立了内陆首个专门的城市更新机构——广州市城市更新局，11个区也成立了城市更新机构；出台了《广州市城市更新办法》及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法3个配套文件，合称“城市更新‘1+3’政策”，于2016年1月1日起正式施行，明确重点推进成片连片更新和微改造，更加注重产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善等综合效益的实现；进一步强调政府公共利益，降低旧厂权属人的收益分成比例。2016年，广州市委十届九次全会进一步确立了持续系统差异化推进城市更新的工作方向。

 

二、广州市城市更新创新政策

 

1.坚持政府主导，强化市场运作。在原“三旧”改造“两阶段推进”（即项目方案编制、审批、控规调整阶段和项目实施阶段）的基础上，新设了片区策划环节，确定片区更新策略、发展定位、产业导向、公配比例，并进行项目经济可行性、规划实施可行性评估，明确改造方式和模式，测算安置复建量，提出建设时序和分期计划等，从而加强政府的统筹和主导。根据项目类型选择合理的推进模式，并明确政府相应的定位和管理深度。在坚持市场运作原则的基础上，对旧村改造引入合作企业的改造项目，适度加大政府主导规范实施的力度。

 

2.健全利益共享机制，调动改造主体积极性，同时保障公共利益。一是旧厂收储改造调整企业分成比例，更加注重保障公共利益。二是规范旧厂自行改造范围，允许土地权属人优先申请自行改造；允许同一企业集团多宗地块按规定整体策划打包改造；三是规范公益的旧厂征收；四是对按时限完成土地收储的给予奖励，鼓励旧厂申请整宗收储、增加一次性补偿方式；五是允许集体旧厂抵扣留用地指标、交储部分用地后改造。六是调整旧村改造的利益分配，对历史集体经济物业，可按照收入不降低原则折算复建总量；允许自然村作为改造主体申请全面改造。七是完善村级工业园改造利益分配。

 

3.加强产业引导，提升改造品质，为城市发展提供新空间和新载体。明确产业引导原则，加强城市更新产业研究，引导产业高端化发展；允许国有旧厂房临时改变使用功能支持新产业、新业态建设，并给予5年过渡期；允许科研、教育、医疗、体育机构利用自有土地进行转型升级改造，分类别给予土地出让金优惠；保障城市公共利益，在自行改造项目中规定不少于15%的用地用于公益性建设；加强环境保护，规定工业企业遗留场地再开发需进行评估和修复，确保土壤环境质量满足后续使用要求；为加强成片连片土地整备，加快成片连片改造开发。

 

4.强化公众参与，加强监督管理，实现规范操作。一是通过城市更新中的公示、征求利害关系人意见、组织专家论证等多种形式，实现城市更新的公众参与，并引入公众咨询委员会和村民理事会制度，充分保障权利人的知情权、参与权。二是建立了政府主导进行的基础数据调查制度和共享机制，在土地及建筑物信息核查、规划编制阶段，确保数据的准确性。三是统筹建立健全项目批后监管机制，实施动态监管，规定实施方案批复后3个月内与项目改造主体签订监管协议，明确具体监管措施及改造主体责任。四是规定完善历史用地手续的旧厂房项目未在改造方案批准后两年内实施改造的，相应扣减所在区的新增建设用地计划指标。

 

5.简政放权，理顺部门职责，提升工作效率。市级层面主要负责开展政策研究制定、统筹城市更新计划、规划，以及审议和批复，区政府作为城市更新第一责任主体，负责基础数据和项目实施监管，将老旧小区微改造、旧村庄微改造、旧厂房和旧楼宇微改造项目实施方案的审定权下放区政府；将旧城全面改造项目、旧村全面改造项目实施方案的部分审核权下放区政府。对更新控规调整流程进行优化，片区策划方案与控规调整方案同步编制，压缩了城市更新片区（项目）控规调整时间，提高工作效率。

三、广州市城市更新实施策略

 

1.因地制宜采取“全面改造+微改造”模式推进更新。对城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项目，统一规划，成片储备采取以拆除重建为主的全面改造模式；对已建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块，采取以整治改善和保护活化为主的“微改造”模式。

 

根据项目具体情况，旧厂改造主要有收储、自主改造、收储和自主改造相结合三种模式；旧村、旧城更新改造包括全面改造和微改造两种方式，微改造又包含整治修缮和局部改造（整治修缮是以改善居住环境和保护历史文化为目的，通过增加市政公共服务设施，管线下地，打通交通道路、消防通道，对单体建筑进行整治修缮和重建，实现“三线”下地、“雨污分流”，改善人居环境和提升社区功能。局部改造是保持村庄传统特色风貌，改善居住环境，通过局部拆除、抽疏建筑等办法实施的整治）。

 

2.明确城市更新规划。遵循“政府主导、市场运作，规划统筹、综合提升，公众参与、利益共享，历史传承、产业导入”的基本原则，广州市编制了《广州市城市更新总体规划（2015－2020年）》，将“发展规划”和“行动计划”有机结合，明确了城市更新发展战略和行动策略。

 

在发展规划上，提出了三个“一”的城市更新中长期战略构想，即明确一条主线——以提升城市发展竞争力与可持续发展能力为主线；制定一套目标——包含经济、社会、环境、文化等多方面的更新目标；设计一套制度——建立“法规体系+行政体系+运作体系”的常规制度。

 

在行动计划上，提出了到2020年的城市更新总体目标：基本建立政策稳定、流程规范、体系完整的城市更新长效发展制度，实现城市更新内涵不断丰富，城市更新工作稳步推进。提出了组织、空间、模式和行动方面四大更新策略：组织上，“全市统筹，区为主体，以镇街为基本单位，多元参与”，更加重视区、镇（街）、居民（村民）的作用；空间上，“系统引导，成片策划，分区推进”，“城市战略系统”引导的重点发展地区主要以成片连片实施城市更新，“城市服务系统”引导的散点空间以微改造方式为主实施城市更新；模式上，重视全面改造和微改造方式的综合运用；行动上，强调“计划总控，有序推进”，通过总体规划、五年行动计划、年度实施计划等统筹项目分期、分步推进。

 

在具体实施上，提出了功能和强度方面的管控要求和指引。对城市产业升级、历史文化保护与利用、自然生态保护、环境风险控制、配套服务设施与保障性住房建设、综合交通优化、城市风貌特色营造等方面内容也提出了原则、目标与策略。

 

四、广州市城市更新成效显著

 

1.促进产业转型升级，拉动经济增长。城市更新通过空间重构和土地重配，就地淘汰落后产业，引入创新型优势产业，推动优势资源和要素集聚发展。城市更新加强产业引领，推动传统产业区块、村级工业园、批发市场、特色商业街等产业转型升级改造。通过挖掘区位和项目自身优势，因地制宜、突出特色，注入和扶持各类创新型特色产业，拉动社会投资，增强广州市经济发展的内生动力。例如，国际金融城（天河）、特色小村（番禺区渔人码头）等，其中，番禺区渔人码头一期引入了826家企业，可提供就业岗位约6000个，实现GDP100亿元、税收2亿元。

 

2.改善人居生活环境，保障城市居住安全。城市更新项目中，人居环境改善类的项目有373个、面积108.57平方公里。采取微改造模式，对存在安全隐患、人居环境差的建筑，进行整治改善、保护活化，完善基础设施，腾退影响环保、危险化工等产业，缓解、消除安全隐患，打造干净、整洁、平安、有序的城市环境。

 

3.盘活低效存量用地，提升节约集约用地水平。城市更新是解决广州市用地空间饱和、新增用地空间不足的发展瓶颈的重要途径。2009年至今，城市更新平均节地率达到48%。2010年以来，全市累计出让存量建设用地面积27.56平方公里（“三旧”用地8.94平方公里）。

 

4.促进城乡之间、新旧城区之间协调发展。在旧城镇、旧村庄的更新改造中，落实先安置后拆迁，加强公建配套和公共服务设施建设，解决农村土地无序利用、土地收益低等问题，促进城乡之间和新旧城区之间统筹发展、实现农村农民增收。如猎德村改造，村民房屋出租收益从改造前的每月每户800元提高到改造后的4000元，增长5倍；村民自有房屋价值从改造前的4000元/㎡提高到30000元/㎡，增长7倍多；村集体年收入从改造前1亿元提高到5亿元，增长5倍；绿地率由改造前的5%提高到30%；建筑密度由原来的60%降低到28%。改造后的猎德村产业功能、环境面貌完全融入珠江新城中心商务区，实现城乡一体化。

 

5.传承岭南历史文脉，打造城市文化品牌。通过城市更新充分挖掘老城区潜在资源和优势，对历史建筑予以活化利用，实现发挥经济效益与历史遗产功能相结合的良性循环，延续历史文脉，塑造独特的城市魅力。如庐江书院保护性更新模式既还原了书院原貌，又改善了住户生活环境，实现了历史文化街区的可持续发展。全市已批复项目已累计保护和修缮各级文物古迹、工业遗产、历史建筑121宗，涉及的总建筑面积达17.23万平方米。