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《中华人民共和国监察法》第三条规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察。”第十五条规定，“监察机关对公职人员和有关人员进行监察。”并以列举的形式规定了共六类公职人员和有关人员的范围。实践中如何准确认定和把握监察对象的范围，对于准确惩治职务违法和职务犯罪具有重要意义。根据相关法律、法规和司法解释的规定，作初步的分析研究。 《监察法》第三条与第十五条在监察对象范围的规定上略有不同，第三条是总则当中的原则性规定，第十五条是对监察对象的具体细化，表述上在“公职人员”之外增加了“有关人员”进一步明确了监察对象范围。因为公权力既包括管理国家、社会公共事务的权力，也包括国有公司企业经营管理权、群众自治管理权。所以在六类人员当中既有履行公共事务管理职权的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关的公务员等公职人员，也有履行企业管理、群众自治组织管理职责和其他依法履行公职的有关人员。 监察法第十五条一款（一）项中所列举的公务员是指在党的机关、政府机关、人大机关、政协机关、监委机关、法检两院、民主党派和工商联等八类国家机关当中从事公务的人员，也就是通常意义上的国家机关工作人员，是本来意义上的公职人员，其内涵和外延比较清楚，法条列举也很全面，容易判断和界分。但需要注意的是，即使是在国家机关中工作的人员，如果其所承担的具体工作不属于公务，仍然不能作为公务员。比如各级各类国家机关中的工勤人员等。当然，如果这些人员临时受指派从事公务或者虽然在内部编制上属于工勤人员，但是实际上承担从事公务的职责的，也属于公务员。比如，一些国家机关中“以工代干”的人员。 参照公务员法管理的人员，主要分为参公机关人员和参公事业单位人员，参公机关人员一般指共青团、妇联、工会等群团组织，使用的是行政编制，但是性质是参公人员；另外一类是参公事业单位人员，一般是某个行政机关的二级机构，编制一般使用的是事业编制，待遇参照公务员。因此，参照公务员管理人员与公务员的共同点都是依法履行公职、纳入国家编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 准确认定法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，关键是要准确认定哪些组织属于法律、法规授权管理公共事务的组织。 首先要明确“法律、法规授权”中的法律法规范围，主要包括：全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市，较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市)以及新修订宪法规定的设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，与行政法规有同等法律效力的国务院的决定等法规性文件的授权。 其次要明确“公共事务”的内涵与外延，按照性质公共事务可以分为国家事务和集体事务。国家事务是指为了实现国家的政治、军事、经济、文化等职能而进行的组织、领导、监督、管理活动。主要是指政府系统行使的行政管理职能和党委系统担负的党的领导机关工作职能。主要包括：政策法规规划的研究制定、行政审批、行政许可、市场监管、执法监督以及公共管理服务等。集体事务是指集体组织内部的事务的组织、领导、监督、管理活动。监察法第十五条一款（二）项规定的公务应当是指国家事务，而不包括集体事务。 第三，界定是否属于管理公共事务的组织，应根据法律法规等的授权情况，依据单位的“三定”方案，同时结合单位履行职能、机构编制管理的实际情况，综合做出判断。 受国家机关依法委托管理公共事务，是指受委托承担国家机关延伸职能的单位，如防汛抗旱指挥部办公室、扶贫办、绿化委员会办公室、农村综合开发办公室、老区建设委员会办公室、重大项目稽查特派员办公室、价格调节基金办公室、精神文明建设指导委员会办公室、党史志办公室、重点工程建设办公室等。 监察法第十五条一款（三）项规定的国有企业，应当仅指国有独资企业和国有独资公司，而不包括国有控股、参股的公司和企业。国有独资企业、公司当中的董事、经理、监事、会计、出纳、人事管理、派驻纪检监察人员等从事企业生产、经营、管理，监督国有财产，人事聘用、任免，监督管理等活动的属于企业管理人员。相对应的不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等一般不认为是管理人员。 但受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派在国有控股、参股的公司和企业当中从事企业生产、经营、管理，监督国有财产，人事聘用、任免、监督管理等工作的属于企业管理人员，应当以国有公司、企业管理人员论，认定为国有企业管理人员。 所渭委派，即委任、派遣，其形式多种多样，如任命、指派、提名、批准等。不论被委派的人身份如何，只要是接受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派，代表国家机关、国有公司、企业、事业单位在非国有公司、企业中从事企业生产、经营、管理，监督国有财产，人事聘用、任免、监督管理等工作，都应当认定为国有公司、企业管理人员。 公办，主要是指该单位或该项事业由国家或集体举办，资金基本全部来源于国家政府财政拨款。如由国家、政府支持开办的医院，资金基本全部来源于国家政府财政拨款的即属于公医院。公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中的人员身分一般比较复杂，既包括具有公务员身份或参照公务员法管理的人员，也包括非公务员人员；既包括管理人员也包括单纯从事教学、科研、表演、诊疗、竞技比赛的人员。这些人当中，具有公务员身份或属于参公管理的人员且负责所属单位教学、科研、培训、经费、人事、经营等事务的组织、监督、管理，就应当认定为从事管理的人员。 除此之外，在认定上容易出现分歧的是单纯从事教学、科研、诊疗、竞技等专业技术的人员。对此类人员应当看其在从事单纯专业技术业务工作之外是否负有组织、监督、管理职责，如教师在教学之外负责教材、教具、校服或者其他物品的采购；医生在诊疗之外负责药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品的采购；科研人员负责课题的组织管理等，如果负有此类职责则属于从事管理的人员，即使是阶段性工作，在此期间也应当认定为从事管理的人员。 《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。 根据宪法和村民委员会组织法、城市居民委员会组织法的规定，基层群众性自治组织中的居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员，在完成村民委员会和居民委员会的任务，办理本居住地区的公共事务、集体事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议等工作，属于从事管理的人员。 同时根据有关司法解释的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作，也应当认定为从事管理的人员。 其他依法律履行公职的人员，应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能；二是依照法律规定从事公务。具体包括依法履行职责的各级人民代表大会代表；依法履行审判职责的人民陪审员；依法履行职责的人民监督员、特约检察员；受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员；依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，以及其他由法律授权从事公务的人员，应当属于其他依法履行公职的人员。 （作者：内蒙古自治区纪委监委 张彪） |
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