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徐向华课题组：徐向华，上海交通大学特聘教授；石俏伟，上海市第二中级人民法院法官助理；张宇，上海市杨浦区人民法院工作人员；林彦，上海交通大学凯原法学院教授；卢飏，贵州省高级人民法院研究室主任、审委会委员 审判委员会（以下简称“审委会”）作为我国人民法院特有的组织结构，自建国之初设立便行使“讨论案件”和“处理错误的生效判决”的类审判职能（以下或简称“审判职能”），旨在凭借“集体智慧优于个人智慧”的观念及其程序来切实保障重大疑难案件的审判质量。然而，随着法治的发展和司改的深化，审委会审判职能的非亲历性和不可追责性等固有缺陷日益突显，并在一定程度上影响审判责任制的彻底落实。因此，如何调整审委会职能定位，使审判及其责任回归司法规律，是人民法院在深化司法体制改革中必须回应的问题。 一、规范分析：审判委员会类审判职能的制度之悖 《人民法院组织法》和三大诉讼法对审委会审判职能的性质和效力等皆有明确规定。然而，法律设计和相关司法解释未能一以贯之，以致审委会的审判职能渐趋“泛化”。 （一）四部基本法律对审委会审判职能的规定并不一致 《人民法院组织法》仅赋予审委会类审判职能；《行政诉讼法》从未赋予审委会任何审判职能；现行《民事诉讼法》已废止审委会“审判组织”及其审判职能的规定；《刑事诉讼法》自出台至今始终赋予审委会有条件地行使“讨论决定”“重大或疑难案件”的权力。 （二）最高法院相关司法解释和指导性意见对审委会审判职权作了扩张解释 1998年最高法《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》对1996年《刑事诉讼法》作了两方面改变：一是对审委会讨论决定“疑难、复杂和重大”的案件进行了列举和概括；二是将审委会讨论决定的案件范围从普通程序审判的案件扩大到独任程序审判的案件。 2010年最高法印发经中央批准的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》。关于审委会性质和职能的规定较四部基本法律表现为三个“进一步”：一是进一步强化审委会“最高审判组织”的定位；二是进一步扩张地方法院审委会行使“讨论决定”的案件范围，将审委会的审判“触角”伸进了民事和行政案件；三是进一步虚化地方法院审委会行使“讨论决定”的程序制约，“隐去”了1996年刑诉法修改时特别强调的合议庭庭审和提交审委会讨论决定的启动权。该《实施意见》的“三个进一步”并未被吸收到2012年《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的修改之中。 综上，最高法多次在审委会案件讨论范围的“量”和决定效力的“质”上突破法律规定，客观反映出制度设计与现实需求间的巨大落差。如是，以审判实践中的问题及需求为导向，以司法责任制为落脚点，找准审委会的职能定位，完善并统一相应法律的具体规定，方为根本之道。 二、实证研究：审判委员会类审判职能的实践表现 本课题组在首批司法体制改革试点的贵州省选取11家法院进行审委会组织构成和职能运行的现状调研，分析2014年至2017年上半年的相关数据，借助百分比计算、卡方检验和T检验等数理统计工具，从改革“前后”、审级“上下”、试点与对照两类法院“左右”的时间、审级和空间维度三方切入，对审委会的组织结构和职能运行进行立体、可视的剖析，进而阐释并揭示数据背后的信息和规律。 （一）审委会的组织构成 审委会的组织构成是直接影响其职能定位及运行效果的组织基础。本文从审委会委员的职务类别、审判经验和法学学历三个方面观察司改前后的变化，形成以下初步结论： 第一，审委会的组织结构整体向好。改革后样本法院审委会委员的任职构成趋于合理、审判经验趋于合适，法学教育程度略有提升，从而更具备承担法定功能的资格和能力。第二，担任院庭长和具有丰富审判经验是任职审委会委员的两项重要条件。2016年130名审委会委员中，56人担任院长（42.4%）、48人担任庭长（36.4%），115人审判经验超过十年（87.1%）。第三，审委会成员的强政治化构成与长期以来审委会的主要定位高度契合。各样本法院审委会中多有与党政职务挂钩的委员，如此安排更利于发挥法院党政领导把控政治方向、保障政治安全的作用，更利于发挥审委会在减少死刑、保障人权以及审慎处理群体性案件等方面的重要作用。第四，审委会成员审判年限的适度下降是其年轻化、专业化、多样化的改革成效使然，不宜予以简单否定。第五，审委会成员的法学教育背景有待整体提高。近90%的审委会成员具有十年以上审判资历，但具有法学教育背景者却不足60%。未来的制度设计理当将法学教育背景作为审委会成员的主要任职资格，以确保切实履行法定职能。第六，审委会规模应当适度控制。审委会行集体决策，审委会组织规模的合理限定将直接影响其工作的质量和效率。 （二）审委会的职能运行之一——会议及其议题 审委会的职能运行现状是判定其审判职能去路的关键。本轮改革后，样本法院审委会在会议及其议题上呈现出四项规律性变化。 第一，审委会会议及其议决事项逐年大幅减少。第二，三级法院审委会的议题类型分布各有所重。占比最高者在高中基法院分别为经验总结、再审处理和案件讨论。此与三者在宏观指导、裁判监督和案件审判方面的相对侧重相涉。第三，两类法院审委会会议次数及其议题分布差异显著。改革前后试点法院在控制会议及议题数、减少案件讨论和再审处理、总结经验的提升均高于对照法院，但后者在全省推开司改后已迎头赶上。可见本轮司改对审委会审判职能限缩、对宏观指导职能实现有助推作用。第四，审委会的案件讨论占比居高不下，而总结经验的作用依然不彰。前者可能因在推进司法责任制、取消业务庭签批的背景下，合议庭及其员额法官较以往更易将难以判断的案件主动提交审委会予以讨论。后者或许与以案定补的激励机制相涉。审委会构成中增长最为迅猛的业务庭负责人和资深法官在以案定员、以案定补机制下的工作重点当然是办理案件而非经验总结。由此，后续“制度丛”的建设应适当调整身兼法官和委员两职于一身者的考核机制，保障审委会在将案件讨论还权于合议庭的同时，为自身总结经验等宏观指导职能的充分发挥而赋能。 （三）审委会的职能运行之二——案件讨论 改革后案件讨论院比重的减少、“可以讨论”情形的缩水、讨论用时的提高、要求补查补证决定的先扬后抑，体现了相关司改措施在收紧讨论入口、提升讨论深度、审慎履行职责等方面取得的成效。但依然存在如下趋势乃至困境： 第一，审委会审判职能的发挥日渐式微，基层法院尤甚。一则，合议庭办案对审委会的依赖微乎其微。审委会讨论的案件在法院案件总量中仅占极少数且仍不断下降。二则，审委会案件讨论结果大多与合议庭并无二致，审委会的把关形式意义大于实质意义。 第二，审委会对案件事实的讨论有违亲历性原则。讨论涉及事实认定的比例有上升趋势，而讨论的时间虽整体上升但1小时以上者不足20%。在如此短促的时间内仅通过会议形式对上会的重大、疑难、复杂案件的事实进行讨论，审委会显然难承其重。 第三，审委会的案件讨论决定容易成为司法责任的黑洞。“合议庭重大分歧”始终是审委会讨论案件的主要情形且逐年递增。办理此类案件中的集体智慧和民主集中本应体现于合议庭本身而非寻求对合议庭具有强制约束力的审委会背书。其不仅违背审判独立原则，更侵蚀权责对等原则，造成“审者不判，判者不审”的错位现象，导致司法问责的落空。 第四，审委会的讨论对案件质量的把控有所弱化。一则，经审委会讨论的案件在质量指标上并不优于同期全院结案案件的平均水平，改革后此况愈显。另则，审委会的案件讨论决定，尤其是改变合议庭意见的决定，在改革前后皆存在判断失准的可能。其背后原因错综复杂，既有上会案件疑难程度更强的自身原因和审委会委员多样化提升而变相稀释某一部门法专业力量的组织原因，也有取消业务庭负责人签批制而替代机制缺失的制度原因，更有审委会沿用会议制讨论方式和行政化决策程序带来的缺乏亲历性、时间有限性等内部原因。 第五，审委会的审判职能更倾向于把握案件的政治安全和社会稳定。一方面，审委会讨论始终以刑案为主，这与基本法律的制度预期以及审判实践的客观需求高度吻合。另一方面，审委会讨论内容更倾向结果裁量而非更专业的法律适用。2016年后结果裁量大幅减少，至2017年上半年历史性地跌破一半，可见审委会开始有意识减少对合议庭裁量权的过度挤压。 三、对策建议：审判委员会制度改革的路径探讨 本轮司改任务之一，即是“合理定位审判委员会职能”，还权于合议庭和独任庭，推动法官独立公正审判的实现。从长远看，审委会应当还权赋能——逐步取消审判职权，全面强化指导功能。具体而言，一方面，应当将完整的审判权回归到以自己的名义独立承担责任的合议庭。另一方面，审委会的主要职能应转向审判经验的总结和讨论合议庭提交的复杂疑难案件等专业咨询指导和程序性事项决定等方面。在复杂疑难案件讨论中，审委会应充分发表审判意见，并最终以审委会的名义形成附说理部分的咨询意见供合议庭参考。合议庭以独立判断为前提，在审判中决定是否采纳或部分采纳审委会的专业咨询意见，并对案件审判结果承担完全的审判责任。如此，既能发挥审委会经验丰富、集思广益的优势，又能明确各自权力边界和审判责任，真正实现责任落实对权力行使的倒逼，建立权责统一的司法责任体系。 对审委会审判职能的变革，可在现有法制框架下经“三步走”平稳达到变革目标，再通过修法将变革成果予以固化并推广。 第一步，重塑审委会行使审判职能的谦抑性。一是改革审委会人员构成。要通过提高非院领导成员和业务骨干比例提升审委会委员的多样性和专业性。二是限缩审委会讨论案件的范围。建立审委会议事过滤机制，形成明确的审委会讨论决定案件的正面清单，并将清单局限于目前不宜、不能由合议庭和独任庭独立审判的案件。三是保留审委会类审判职能集中于刑事案件。保留对刑案的讨论、剥离对其他类型案件的讨论，既有利于改革循序推进，也易于为各方接受而减小改革阻力。四是规范讨论决定程序。尤其要矫正审委会行使审判职能中存在的程序性瑕疵，包括明确审委会成员公开及回避制度、采用亲历性的议决方式、建立合议庭异议救济途径等，为合议庭的独立审判提供宽松的制度环境。五是重视审判职能回归的衔接。在审判职能回归过程中，要防止审委会松手过快与合议庭接手不力造成的权力与能力的不相匹配，避免因此损害审判质量。 第二步，点面结合地试错审委会审判职能的取消。选择若干个省、自治区、直辖市的部分基层法院进行试点，也选择个别省份的地方各级人民法院开展试点。就基层法院的试点而言，一方面，有必要提交审委会讨论决定的案件比例较低，案件性质相对简单。另一方面，现有审判机制绰绰有余。对重大、疑难、复杂案件，可以通过入额院庭长办案、法官联席会等机制予以解决。就个别省份的中高院试点而言，取消审委会审判职能的困难程度因其案件性质、审判程序不同而提升。要借助个别省份的“体温表”，将改革的试错风险尽可能控制在“低烧”乃至正常范围内。 第三步，条件成熟时全面彻底取消审委会的审判职能。将审判权完整回归合议庭和独任庭，真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。在此过程中，一方面，要加强机制补位，发挥法官联席会的咨询功能。通过改良院内法官联席会为非限于本院、非限于法官的“审判专业咨询委员会”，由法官、立法者、学者和律师等共同参与，对审判中的疑难问题提供指导意见。另一方面，要还权赋能，强化自身主业。更加注重发挥审委会宏观指导、审判管理、审判监督职能，并注重细化具体规则和配套制度，以最终实现审判职能回归审判组织的同时完成审委会自身职能的回归。 上述变革达到预期且趋于稳定后，应及早总结经验，着手修法，将制度红利分享到全国其他法院。在修法过程中，应针对现有法律不尽完善、不相一致之处进行修改，逐步完善，最终将改革中可推广可复制的经验成果通过修法惠及全国。本文建议：修改《刑事诉讼法》，回归《人民法院组织法》对审委会功能的定位。一方面，确保审委会是总结审判经验、制定有关政策的组织。它对重大案件有听取合议庭意见，提出咨询意见的功能，但司法责任仍然由合议庭承担。另一方面，在涉及死刑的疑难案件中，可以组成主要是审委会成员参加的合议庭审判。此外，赋予法院院长有重大案件启动再审的权限。如此，确保合议庭与审委会各就各位，推动司法责任制落到实处。 |
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