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5月9日，中国人大网向社会公布《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）征求意见》（以下简称“修正草案”）。其中，有关监察机关调查案件与检察机关审查起诉之间的衔接问题，主要集中体现在新增加的第170条中。 我以为，修正草案增加的第170条源于《监察法》第47条的规定（即：“对监察机关移送的案件，人民检察院认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。 人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。”），修正的内容在考虑与《监察法》衔接时，缺乏与《刑事诉讼法》第二编第三章“提起公诉”有关条款的整体协调，有必要进一步修正完善。 第一，应对“退回监察机关补充调查”次数与期间进行规制。修正草案增加的第170条可以理解为针对监察调查案件而设置的特别条款。就此而言，《监察法》第47条也的确没有涉及补充调查次数与期间的问题，但这不能成为《刑事诉讼法》不作规定的理由。《刑事诉讼法》之所以对人民检察院审查认为需要退回补充侦查的案件，作出“应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。”的要求，不仅仅是为了避免无限制地延长诉讼时间的考虑，更是为了防止国家追诉权的滥用和犯罪嫌疑人、被告人安全感的丧失，使程序正义的价值受到牺牲。在监察调查案件移送公诉审查起诉之时起，犯罪嫌疑人已经处于刑事诉讼追诉程序之中，特别是对那些被逮捕的犯罪嫌疑人，如果没有相应限制的补充调查必然会造成羁押期限的无法预期，无疑加重了被羁押人的人身、心理负担，与“无罪推定”原则相违背；问题还在于，在目前的司法实践中，退回补充调查不受限制的使用，还可能会放纵调查、办案人员的责任心，增加其办案投机心理。因此，从程序公正和人权保障的要求上，“退回监察机关补充调查”有必要参照《刑事诉讼法》第171条的规定进行规范，即在修正草案第170条中增加两款：一是“对于补充调查的案件，应当在一个月以内补充调查完毕。补充调查以二次为限。补充调查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。”；二是“对于二次补充调查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当依照本法和监察法的有关规定作出不起诉的决定”。 第二，应增加检察机关“立案”程序。刑事诉讼中，刑事立案是刑事诉讼开始的标志，即在我国现行《刑事诉讼法》所规定的刑事程序中，每一个公诉案件都必定经过法定的立案阶段，这既是法律赋国家机关的一种职权，更是为采取和适用有关司法与强制措施提供法律依据。《监察法》将各级监察委员会定位于“行使国家监察职能的专责机关”，有关权威部门也明确监察委员会既不是司法机关，也不是行政机关，而是政治机关，对职务犯罪行使的是调查权。《监察法》除第33条有关证据要求和标准涉及刑事诉讼或刑事审判外，其调查活动和采取的强制措施等均不受刑事诉讼法的调整。正如陈卫东教授所言：“监察委员会既非侦查机关、也非司法机关，其无法自行启动刑事诉讼程序”，因此，“检察机关必须依职权对监察机关移送之‘监察案件’予以转化，按照管辖范围进行刑事立案。唯此，审查起诉方有依据，职务犯罪案件的刑事诉讼程序才能继续进行。”特别是刑事拘留、逮捕等强制措施，为刑事诉讼专有，未经“立案”而拘留、逮捕，难免有“违法”之嫌疑。虽然监察机关调查职务犯罪也要经过立案程序，但此处的立案是监察立案而非刑事立案。同时，检察机关进行立案，也是实现《监察法》第4条第二款“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”的必然内涵。因此，修正草案增加的第170条有必要规定立案的内容，即规定为“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行立案审查。......。” 第三，赋予检察机关对职务犯罪调查活动是否合法“查明”权。修正草案没有涉及现行《刑事诉讼法》第168条。该条对“人民检察院审查案件的时候，必须查明”的内容罗列了五项。其中，前四项主要涉及“实体”性内容，对侦查或监察移送的案件都能够适用，并无歧义；关键是必须查明的第(五)项“侦查活动是否合法。”难以顾及职务犯罪的调查活动。仅从字面上理解，监察机关的调查不等于侦查，故查明“侦查活动是否合法”的规定，当然不涉及查明监察调查活动合法性问题。因此，有必要将第(五)项修改为“侦查、调查活动是否合法。”理由主要有三：一是从条文结构看，一部法律规范中，可以用特别章节或特别条款的形式就某一方面问题单独作出规定，但如果采用特别“项”的方法，逻辑上难以自洽；二是从“查明”的含义看，“查明”即“调查清楚”，不会涉及检察机关监督监察委的问题，所以不会形成对监察制度设计的冲击；三是从相关规定看，查明调查活动是否合法也是《监察法》的要求。修正草案增加的第170条已经明确“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查”，而《监察法》中，仅从第33条规定看：第二款规定 “监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”所谓与刑事审判关于证据的要求相一致，当然包括证据“三性”中的（调查活动）“合法性”要求；刑事审判关于证据的标准——证据确实、充分，也要求“据以定案的证据均经法定程序查证属实”，其中的“经法定程序”也主要指的是调查活动的合法性要求；同时，该条第一款“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”的规定还表明，监察机关收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用的前提是“收集”活动依照《监察法》规定，如果不赋予检察机关对职务犯罪调查活动是否合法的“查明”权，则就难以判断监察机关收集的证据材料是否可以在刑事诉讼中作为证据使用。 第四，与修正草案增加的第170条相协调相关条款的修正完善。以上三个方面之外，“提起公诉”一章此次修正未涉及的条款包括现行《刑事诉讼法》第167条、171条、173—177条。其中：①建议在第171条第一款“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。”中，在公安机关前增加“监察机关”，即“人民检察院审查案件，可以要求监察机关、公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;……。”（理由参考前述“第三”点）；②第173—177条涉及的是“不起诉”问题，鉴于修正草案增加的第170条对监察调查的职务犯罪案件作了特别规定，故该5个条款应该可以理解为只是针对“刑事侦查”的案件，但为了避免引起误解，建议以适当的方式（如草案说明）进行明示。 附：《刑事诉讼法》第二编第三章“提起公诉”有关条款修正对照表
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