中国行政区划的三次历史循环

行政区划的本质就是中央和地方关系的一种体现。两千多年来，中国的行政区划从两级改到三级又改到两级，已经历了三次循环。

第一次循环：吏治清明的秦汉郡县制

作为中国第一个统一的王朝，秦确立了中国最早的全国行政区划制度—郡县制。秦始皇统一中国后在全国共设了1000多个县，共有48个（初为36个，后增为48个）郡，以郡统县，平均每个郡管理二三十个县，国家管理49个（48个郡加上首都地区）郡级单位。西汉因为担心郡的势力太大威胁中央，又进行了把郡划小的工作，最后全国增加到100多个郡。后来中央政府又把全国分为13个监察区，每区设一名刺史，但刺史不参与地方行政管理，只负责监督当地官员，刺史的职位远低于郡的长官—太守，这种“小官管大官”的方法被认为是汉朝吏治清明的一个原因。

东汉末年，黄巾起义，为了加强郡、县之间军事合作来镇压起义军，政府把监察区改成了一级政区—州，正式形成了中国历史上第一次行政三级制。

第二次循环：一切权力归于中央

南北朝时，南、北朝双方为了增加官职来吸引对方投降将领和自己的立功将领，随意划分州郡，全国加起来设了几百个州、上千个郡，有的郡于脆根本就没有管辖的县，只有一个空名，行政区划至此地步完全失去了意义。因此隋文帝时就有人建议合并州郡，隋文帝便把郡全部撤掉，由州直接管辖县。其后的隋炀帝把州进一步合并，又都改成郡，中国行政区划终于又回到了两级制。唐朝安史之乱后，藩镇力量大为加强。藩镇本来应该是一个军事存在，但强悍的节度使们控制了州和中央政府之间的联系，因此即使中央不承认，实际上已经形成了三级制。

北宋吸取了唐朝藩镇割据的教训，赵匡胤统一之初就采用“杯酒释兵权”的办法，使节度使只有虚名。为了管理当时的400个州，宋又将全国分成若干个称为路的区域。元朝建立的是行省制度，增设了“行中书省”，全国突然由两级变成了省路州县四级制。因为朱元璋对宋朝的制度比较推崇，明朝改革了行省制度，回到了三级制，高级政区不设单一首长，把一省之权分为承宣布政使司（民政）、都指挥使司（军事）、提刑按察使司（司法）。但是不久发现这种安排对于压制地方起义效果较差，又增设了总督和巡抚来节制三司，督抚的辖区驻地和辖区与三司并不一致，名义上仍然是钦差大臣。清朝基本沿用明朝的体制，但是总督巡抚逐渐成为一省之长，由中央官员变成地方官员。

第三次循环：民国政府的改革尝试

中华民国建立之初，袁世凯就有了取消省级行政单位来消弱地方割据势力、加强中央集权的念头，他的第一步措施就是取消了府州一级，但是由于各地军阀的强烈反对，取消省的想法一直未能实现。一直等到国民党南京政府时，才取消了清朝设的“道”，中国又一次回到两级制。不久国民党政府就发现了两级制的不便—红军在湖南江西交界处活动，正是两地政府都难以协调、鞭长莫及的地方。为此，专门加设了专员公署，由省派出，可以管理六七个县。省-行政督察区-县基本演变成了三级或者两级半制。国民党政府认为这种设置“剿匪”有效，不久就命全国其他各省仿效。

值得注意的是，民国政府当时已经开始了“缩省”，即增加省份、把省划小的讨论和尝试，包括1945年在《收复东北各省处理办法纲要》中，决定将辽宁、吉林、黑龙江3省改划为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9省，热河省恢复“九一八”事变以前的疆界。这一举动在当时被视为在全国范围缩小省区的一个试验。至1949年，省已经由民国初的30个增至53个。