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裁判要旨（原告资格与利害关系：臧金凤诉砀山县政府案） 行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。《行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。 《行政诉讼法》第二十五条第一款看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”， 法律才限定了一个“利害关系”的标准。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素:是否存在一项权利;该权利是否属于原告的主观权利;该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。 裁判要旨（共同原告：王薇诉市南区政府、青岛市政府案） 设置共同诉讼的目的，固然有诉讼经济的考虑，但同时更是基于法的安定。具体而言，不仅是为了回避对同一事件进行再度审理、判决，也是为了防止因再度审理作出与前次判决相矛盾的判决。正因如此，学理上将诉讼对象的合一确定理解为判决既判力的合-确定，即对于任一共同诉讼人作出的判决，其既判力也及于其他的共同诉讼人。 行政赔偿之诉在诉讼类型上属于一种给付之诉，与传统的撤销之诉有着本质不同。行政赔偿之诉的目的是解决赔偿与否以及赔偿多少的问题，并不仅仅是为了撤销一个违法的赔偿决定。在事证清楚且裁判时机成熟的情况下，人民法院应当首先选择对赔偿问题作出具体裁判，而非一概交由赔偿义务机关重新作出赔偿决定。 裁判要旨（确定适格被告的依据：陈前生、张荣平诉金寨县政府案） 在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即:行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件:第一，谁行为，谁为被告:第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓“谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方; “能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。 尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性，在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。 合同相对性原则，是指合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。同理，行政协议的一方当事人针对协议提起诉讼，只能以协议的相对方为被告，以协议相对方以外的其他主体为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反，也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定的违背。 裁判要旨（形式上适格与实质性适格：李春山诉怀远县政府案） 在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定， 提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。 裁判要旨（复议机关作共同被告：芦保家诉朝阳区政府、北京市政府案） 在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的。 对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。 《行政诉讼法〉第七十九条规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判，比如，判决原行政机关履行法定职责，则同时判决撤销维持原行政行为或驳回复议申请的复议决定。驳回起诉则是对全案起诉的驳回，既包括驳回原告针对原行政行为的起诉，也包括驳回针对复议决定的起诉。 裁判要旨（第三人辅助参加与原告举证责任：刘成运诉庆云县政府案） 行政诉讼第三人制度的性质是“诉讼参加”，设立这一制度不仅是对利害关系人权利的尊重和维护，也有利于增强判决的确定性和稳定性，减少诉讼周折，从而实现诉讼的最佳效益。与被诉行政行为有关的其他行政机关作为第三人参加诉讼，通常属于一种单纯辅助参加，尤其在涉及批准行为、前置行为、辅助行为、行政合同以及超越职权的案件中，允许其他行政机关作为第三人参加诉讼，对于查明案件事实、分清法律责任，更具有积极意义。 在行政诉讼中，被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格，也就是《行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”，以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴，不符合这些规定的，应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为，并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格问题相对复杂，通常需要通过实体审理查明，如果通过实体审理确实不构成实质性适格，则以理由不具备为由判决驳回原告的诉讼请求。当然，也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下，在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回起诉。 《行政诉讼法》第三十四条虽然规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，但这不是说，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。对于指控的行政行为是否存在该行政行为是否由被告实施显然应当由原告举证证明，这属于原告赖指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由，并非将行政行为违法的举证责任转嫁给原告一方。同理在行政赔偿诉讼中，“原告应当对行政行为造成的损害提供证据也已为《行政诉讼法》第三十八条第二款所明文规定。 行政诉讼的第二审程序并非完全是“以的一审代替原一审”，第二审程序中实行言词审理，主要限于“提出新的事实、证据或者理由的情形，而且，在第二审程序中提出“新的据”也并非不加任何限制主要应当限于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的三种证据，即:在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中取的证据；原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。 裁判要旨（提出新的诉讼请求：侯春明诉离石区政府案） 所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。 在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为，人民法院尽管可以将新旧行为合并审理，但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”，而须原告首先针对新的体行政行为另案提起诉讼再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。没有另案提起诉讼固有缺陷但如果基本符合合并审理的其他要件，被告对此亦没有提出异议的并无予以纠正的必要。 根据《行政诉讼法》第八十九条的规定，将案件发回原审人民法院重审受到严格限制。必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的，仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”，也不是必须发回原审人民法院重审，第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且，法律还强调，“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 《行政诉讼法》第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定，针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形，如果第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，在撤销第一审人民法院判决的同时既可以发回重审，也可以径行驳回起诉。 裁判要旨（事实根据：杨学奎诉津南区、咸水沽镇政府案） 所谓“事实根据”，是指一种“原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如，如果请求撤销一个行政决定，就要附具该行政定；如果起诉一个事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。 如果案件属于共同诉讼，数个被告中既包括县级以上地方人民政府又包括低于县级以上地方人民政府的其他行政机关，则采取“就高不就低”的原则，由中级人民法院管辖。 管辖权转移是人民法院将本由自己管辖案件移交给原本没有管辖权的人民法院审理，管辖移送则是人民法院将不属于自己管辖的案件移送到有管辖权的人民法院审理。 裁判要旨（管辖与移送管辖：童传霞诉安徽省发改委、安徽省政府案） 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条的规定，“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。” 《行政诉讼法》第二十二条确实对移送管辖作出了规定，根据该条规定，“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理”。据此，移送管辖的前提是案件已经受理。在立案阶段即发现案件不属于该院管辖可以径行裁定不予立案。 裁判要旨（起诉时机不成熟：王守保诉宣城市政府案） 过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。在有些情况下，过早地请求法律救济，同样不被法律所允许。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。 《行政复议法实施条例》第十六条第二款规定:“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”本款规定的“紧急情况”，通常强调的是时间紧迫、事项重大而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。 编者按：李广宇，最高人民法院第四巡回法庭分党组副书记、第一副庭长，一级高级法官，全国审判业务专家。先后就读于河北大学、北京大学、哥伦比亚大学、香港城市大学。历任石家庄市中级人民法院党组成员、副院长，河北省高级人民法院审判委员会委员、行政审判庭庭长兼赔偿委员会办公室主任。长期担任最高人民法院行政审判庭副庭长，全程参与行政诉讼法修改，主持起草关于适用行政诉讼法若干问题的解释、关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定、行政裁判文书样式等重要司法解释和司法文件，主持发布最高人民法院系列十大行政案例。出版《新行政诉讼法逐条注释》《政府信息公开司法解释读本》等法学专著多部。倡导并实践“对话式”裁判文书，受到理论界和实务界广泛关注。
原文载《如何裁判行政案件》，李广宇著，法律出版社，2018年1月第2版。 整理：苏州市公安局信访处“不念，不往”、“诗心竹梦”。 |
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