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作为食用农产品安全监管依据，目前我国有两部主要法律：一部是《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》），另一部是《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。此外，还有多部相关的法律和行政法规。依此立法模式，食品、农产品实行分段监管，源于农业的初级产品（即食用农产品）应当遵守《农产品质量安全法》的规定；食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布等应当遵守《食品安全法》的规定。然而，制定时间和背景的差异导致以上两部法律在食用农产品的定义、监管主体、监管对象以及法律责任等基本方面存在较大差异，造成食用农产品的种植、养殖环节管理适用法律依据不足，分段监管的衔接也较为混乱，难以达到食用农产品安全生产长效机制和支撑体系建设的预设目标。  合肥工业大学文法学院霍敬裕认为，有必要厘清食用农产品的立法定位，探寻食品源头监管的制度设计，以期实现我国食用农产品安全监管制度的一致性、完整性、科学性。 1、现有立法模式的不足  食品、食用农产品、农产品三者的概念界定模糊 《食品安全法》明确食品为各种供人食用或者饮用的成品和原料，但在总则中，考虑到与《农产品质量安全法》的衔接，进一步对食用农产品概念予以界定，即“食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品”。 《农产品质量安全法》中并未吸收上述法律文件已出现的“食用农产品”定义，仅在第2条中将农产品界定为初级农产品，即“包含未经加工的和经过简单处理的植物、动物、微生物及其产品”。作为食用的农产品，其种植、养殖毫无疑问应当执行高于普通农产品的标准，将食用农产品与普通农产品一并规范，必然导致二者的立法理念、立法原则的冲突。 食用农产品安全标准与食品安全标准存在差异 《农产品质量安全法》确定的食用农产品安全标准与《食品安全法》确定的食品安全标准存在差别，在二者交叉的领域究竟按照食用农产品安全标准还是食品安全标准存在争议。 农业部门管理目标的双重性导致食用农产品质量安全监管的从属性 农业部门既承担指导、扶持产业发展的职责，同时又需履行监管农产品质量的职责，这两种职责间存在一定的冲突。农业部门受制于农业产业发展为先的传统思维，保证食用农产品的供应数量安全必然成为管理者的优先关注点，质量安全性的规范制定与执行未能达到食品监管部门的重视程度。 对食用农产品违法行为处罚过宽 在处罚机制上，《农产品质量法》对食用农产品的处罚失之于宽，达不到“四个最严”的要求，处罚的力度与《食品安全法》相距甚远。主要表现有以下4 点：一是处罚标准偏低，通常是2 000～20 000 元；二是处罚数额并没有与违法所得挂钩，而是大小企业一个标准；三是处罚并没有与《食品安全法》较好地衔接，更多侧重的是农产品和生产环境的监管，而对产地的检验检测、产地准出制度和产地追溯违法责任尚不明晰；四是处罚对象的范围较窄，没有设定新型农业生产主体生产销售不合格农产品情形的处罚条款。 生产经营主体责任不明确 我国食品安全立法中对责任主体的关注仍显不足。《农产品质量安全法》中对提供农产品的主体责任采取区别对待的方式，将自然人身份的农户划归为非强制性法律责任主体，非自然人身份的企业、农民专业合作社等承担强制性责任；这就意味着分布广、人数众多的农业生产基本单位——农户，游离在法律责任监管体系之外。然而，在平均土地经营规模和适用技术推广方面，我国农户普遍存在“两高两低”——生产成本高、交易成本高、设施农业低、产品竞争力低的典型不经济现象。实践中发现，碎片化的农户生产行为会对产地环境维护、田间管理等环节产生负的外部性作用，食用农产品在供应体系源头受到污染，容易引发食用农产品质量安全问题。 2、《农产品质量安全法》的立法模式之争 废止《农产品质量安全法》，加强《食品安全法》等相关立法 共治不等于善治，食品的两段式监管能否改为食药监管部门一家的全程监管，一直是困扰食用农产品生产经营者与监管者的突出难题。因此，有学者提出直接废止《农产品质量安全法》，将其相关内容纳入《食品安全法》，加强《食品安全法》的相关立法，将食用农产品恢复到其食品的属性，纳入到大食品监管。 保留《农产品质量安全法》，对其予以完善 与激进的废止之法不同，另有观点认为：直接废除《农产品质量安全法》不妥，应对其予以完善。原因在于，该法规范的对象不仅包括食用农产品，还对普通农产品进行调整，且偏重于规制农产品产地环境、农业投入品等的外部性标准。并且，在立法之初，基于照顾农业生产，而对生产经营不符合安全标准的农产品的行为，采取教育为主、处罚为辅的思路，设立的行政处罚较轻，范围也偏窄，而《食品安全法》所调整的食品，不仅包括食用农产品，亦包括加工食品。因此，可以维持现行的两段式监管体制。 3、合并式立法模式的提出 综上考虑，将《农产品质量安全法》中关于食用农产品管理的相关内容归并到《食品安全法》中，以统一食用农产品和食品的管理是切实可行的方案。并且，这种立法法案已经有了立法先例，例如：《中华人民共和国产品质量法》出台后，为将食品的监管与一般工业产品的监管予以区别，专门制定了《食品安全法》。 合并式立法的可能性：调整对象存在交叉 随着我国《食品安全法》的出台与修订，对于初级农产品的产地环境、投入品控制等全程控制呈现扩大趋势，食用农产品的监管已成为两法的交叉点。并且，《农产品质量安全法》中对初级产品的规定相较于我国农业法体系中农林牧副渔的大农业概念，则更倾向于对种植产品、动物产品、水产品三大类食用农产品安全进行规范的狭义农业范围。 合并式立法的必要性：理顺食品监管体制 2004年9月1日发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的规定》确定我国食品安全采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。这种链式监管看似完备，但是由于管理的主体广泛，实则协调困难，容易出现管理混乱的现象。2013年机构改革后，设立了食品安全委员会，食品安全主要集中在食品药品监督管理部门和农业部门，基本形成了两段监管。 《食品安全法》并非是食药监管部门一家的执法依据，也涉及到农业、卫生、质监等部门。将食用农产品的监管纳入了《食品安全法》中，在执法体制上不会造成混乱，反而会使得食品安全的执法体制更加顺畅。目前的两法并立实际造成了食用农产品生产、经营分而治之的局面，缺乏从田间到餐桌的全链条式管理，不仅是对立法资源过度地使用，更不利于监管效率性、科学性的提升。 合并立法模式的现实性：统一立法 《农产品质量安全法》意在统揽农业领域农产品安全，但囿于食用农产品安全监管法律制订时间跨幅长、执行部门间交叉多、执行部门内跨幅大、执法主体不统一等多重屏障，关键性条文较为原则和宽泛，且其立足于农业发展的思想使得在产品质量方面侧重对产地、环境、化肥农药、产品包装等外部环境的要求，而忽视了对食品本身的营养性、安全性、物理化学指标等监管，造成该法在农产品质量安全的标准与监督等方面的规定过于空泛和缺乏可操作性，而后续出台的法律、法规在立法广度、深度的延展，为两法的合并创造了前提。 《食品安全法》及其实施条例中，亦对制定食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息、食用农产品市场销售以及农业投入品管理作出了详细规范，在对食用农产品的监管上具有立法目的、规范对象的统一性。 4、合并立法模式的构建 统一食品安全标准 食用农产品与食品的安全评价标准力求统一，避免多标准并存的局面。新的食品安全国家标准应当由卫生与计划生育委员会、农业部门、食药部门参加的食品安全标准委员会来统一制订。当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并重视公众参与立法的作用，广泛吸收生产经营者和消费者的意见。 统一处罚标准 有了食用农产品违法行为处罚过低的前车之鉴，应在合并立法中体现“四个最严”的要求，统一食用农产品生产经营中违法行为的处罚标准与对食品生产经营违法行为的处罚标准，在没收违法所得、罚款的起点和倍数方面取得一致。 协作监管 将食用农产品的监管整合进《食品安全法》后，可考虑建立以全程监管为基础的监管协同制度。各阶段政府部门之间及时披露信息，以综合执法的方式解决“多治水、无人负责”的低效能状态。更进一步，可逐步探索初级农产品生产加工的综合监管体制，提高监管的系统性与综合调整性，通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节，在预判的基础上，实现对问题食品的追溯和召回。 多主体监管 食用农产品的生产经营者作为市场经济主体，追求利益最大化是经济理性的体现。单纯通过政府监管或市场调节的方式都不会取得最佳监管效果，需要通过政府和非政府合作型的监管手段才能获得。政府有必要作为监管主体建立完善的制度机制去约束其行为以实现其自律。与此同时，通过融合行业和企业自我监管、第三方监管、分级监管等多角度的监督方式，形成食用农产品生产经营者的“负面清单”，增强政府对重点生产经营者的督察。 大数据监管 《农产品质量安全法》中未将农户认定为农产品质量安全保障的强制性责任主体，高度分散的监管模式极易产生高成本低效率的监管不作为，而大数据溯源的引入可使溯源工作有效贯穿整个食品生产链条，完成食用农产品监管的完整闭环。同时，“透明农业”的发展可有力督促食用农产品质量安全的自检自控，将大数据引入立法的过程中，一方面需要政府对食用农产品的数据收集、分析程序予以规范化；另一方面也应对立法模式的科学性、合理性予以考证。
 结 语 社会治理法治化的有效实现不能脱离社会基础而谈，行政机关如何管理社会和社会如何自律已成为提升政府社会治理能力时必须认真思考的问题。我国食品安全监管开始进入一个新的发展阶段，需要应对全程质量控制下食品源头安全监管的挑战。现行《农产品质量安全法》确定的食用农产品监管制度在实际运行中达不到预期的效果，究其本因，在于并列式的立法理念、执法体制难以形成监管链条的整合力。将食用农产品列入大食品安全监管中，《农产品质量安全法》可以更专注农业的生产方式、经营方式、增长方式的规范与指引，推进我国传统农业向现代农业快速转型。 本文《食用农产品监管立法模式的重构》来自于《食品科学》2018年39 卷13期334-339页，作者：霍敬裕。DOI:10.7506/spkx1002-6630-201813049。点击下方阅读原文即可查看文章相关信息。 |
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