 编者按 邹兵 深圳市规划国土发展研究中心总师  深圳市于2004 年在名义上实现了全面城市化，至今已经过去10 多年，目前仍有大量的原农村集体土地未完成征转手续，处于产权模糊不清的“半城市化”状态，成为实现城市现代化的重大障碍。土地整备作为由政府主导的另一种存量规划实施模式，其工作重点是盘活原农村集体用地，以落实重大公共设施项目。要深刻认识这一问题，需充分了解我国农村集体土地非农化发展的历史轨迹和深圳农村工业化的发生机制特点。 一 一、我国农村集体土地的非农化发展的历史变迁 1．新中国成立后的前30年： 农村工业化抑制时期 新中国成立后的工业化依靠国内农业剩余来完成国家工业化必需的原始积累，全国城市化进程几乎停滞。农村不仅不能分享工业化的利益，而且被剥夺了自主工业化的机会。 2．1980～1989年： 农村工业化大发展时期 1978年以后推行的农村大包干，大大提高了农业生产效率。乡镇企业异军突起，在国家工业化之外自主开创了一条具有中国特色的农村工业化道路。农村小城镇迅猛发展，形成了所谓“离土不离乡，进厂不进城”的就地城镇化模式。 3．1990～1997年： 农村工业化转折期 20世纪90年代中期，全国告别短缺经济时代，蓬勃发展的农村工业化形势发生转折。在市场机制的作用下，乡镇企业呈现明显的两极分化：农村工业化的地区分化也十分严重。一方面，城市郊区农村的工业化随着城市空间的大规模扩张而融入城市整体发展进程。一方面，市场机制造成的“马太效应”使欠发达地区农村处于后发劣势，基本丧失了启动工业化的基础条件。 4．1998至今，农村工业化低潮期 真正使农村工业化形势发生根本性逆转的是1998 年新的国家土地管理法的颁布实施。1994年出台了最严格的土地用途管制制度和土地利用计划制度。新的土地管理法强调严格控制农用地转为建设用地，乡镇的合法建设用地指标被压缩。国家经济也从整体上重回农村—农业、城市—工业的分工格局，这标志着所谓中国特色的农村工业化道路已经走到尽头。 二 二、深圳原农村集体土地的非农化历程和特点 深圳和珠三角地区的农村工业化进程一直走在全国前列，其特征是依靠区位优势吸引来自香港的资金和技术，以村集体为基本单元，利用廉价土地和大量外来劳动力发展“三来一补”产业，形成“两头在外”的工业化路径。 1．抢先一步的机遇和优势 20世纪80年代特区建设展开大规模征地，创造了一种特有的留用地模式，向农村集体让渡部分发展非农产业的权利，换取特区工业化的发展空间，降低工业化、城市化的成本。20世纪90年代末期，在原特区的城市化任务基本完成的同时，宝安、龙岗的农民已经在原特区外同步建成了另一个“深圳”，非农建设用地规模超过原特区2倍。 2．土地管理的宽松 作为改革开放先锋的深圳，在土地利用的市场化改革方面始终走在全国前列，如有偿使用、招拍挂、农地入市等，但土地使用的规范化管理却相对滞后深圳所谓的土地历史遗留问题，主要是快速工业化、城市化过程中原农村集体土地的违法建设问题，包括不符合城市规划和土地利用规划、不办理农地转用手续和报建手续、非法转让土地、超面积超高度建设、违规占用国有储备地，等等。 农村集体土地上建设的大量违法建筑，实际上也的确对特定时期内的经济发展做出了贡献。土地市场化超前与计划管理落后，是深圳土地使用的一个硬币的两面。在支持工业化和经济增长高速度、高效率推进的同时，也累积了土地利益纠缠、产权不清、权籍混乱等一系列问题。 3．农民对自我权利的抗争与政府的妥协 从20世纪80年代开始的特区土地统征行动，就不断向农民传递两个明显的信号：一是农用地的非农化转换可以产生巨大的土地增值效益；二是工业化是国家鼓励的大政方针，保护耕地是不被重视的，占用农地的违法成本是很低的。基于对工业化利益的追求和对自己权利的维护，原特区外农村集体自发地推动本地的非农化就成为理性选择。 城市政府对原农村集体土地的非农化发展在很长时期内都是采取消极无为的态度，既不投入资源和服务，也不进行管理和干预。 三 三、深圳土地历史遗留问题的解决思路 关于土地历史遗留问题的处理方式，存在两种截然相反的观点。一种观点认为农民没有承担政府提供公共服务的成本，却免费享受土地空间增值带来的巨大利益，，以任何方式将违法建筑转正和合法化都是社会分配的不公，是对社会公平正义的严重侵害。另一种观点则认为，国家现有城乡二元土地制度造成土地权益的不平等，是农村集体和国家之间利益冲突的根源。改革的方向应是赋予农村集体土地同等权利，并补偿其利益损失。立场不同必然导致观点迥异。 1．以历史眼光看待土地历史遗留问题 目前关于农村集体土地非农建设行为的合法性判定，是建立在后来出台的法律规定和规划基础之上的。但不可否认的是，国家曾在历史上有过相当长地对农村集体土地非农建设行为的放松管制时期，城市规划也并没有完全覆盖到农村地区，而深圳的土地问题就正好发端于那个时期。 2．客观分析原特区外城市化的发生机制 原特区内外城市化过程的不同发生机制，决定了公共服务的提供者和成本问题有所不同。特区的基础设施和公共配套是由政府或大型国企提供的，但宝安、龙岗除了中心城等少数地区外，来自政府的投资很少，大部分地区都是农民自发自主建设起来的，实际是由村集体提供了基本的公共服务。解决问题的重点应转到当原特区外全面城市化，且政府增加了公共服务投入后，其成本和利益该如何分担的问题。 3．坚持利益共享、责任共担的原则 不能简单地因违法建筑曾经有过的历史贡献，就为后来村民肆无忌惮地大搞违法建设行为提供合法性“背书”。2004年，深圳实现全面城市化后，发生的许多违法建设行为，其性质也与特区初创时有了很大不同。其目的一方面是获得出租经济的巨大利益，另一方面是为了获取征地拆迁的高额补偿。由政府高额公共投入产生的福利和土地增值收益再由农民免费享用就变得十分不合理了。新增公共服务的利益要共同分享，但成本代价也需要共同承担，这是利益共享机制设计必须坚持的基本原则。 四 四、深圳土地整备制度设计的内在逻辑 深圳从2007 年开始探索土地整备，目前深圳对于“土地整备”的正式政策定义源自2011 年《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》，其中规定： “土地整备是立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地的前期开发，统一纳入全市土地储备”。在该意见指导下，通过整村统筹的试点实践探索，也初步形成了系列制度安排。下面对这些制度设计的内在逻辑进行分析。 1．关于土地整备的目标与对象 以整村统筹方式开展的土地整备是目前最主要的实践模式。它以行政村或自然村为空间单元，在经济测算的基础上，综合运用规划、土地、财税等政策手段，将原来产权不清、空间无序的土地进行边界重划和产权关系调整。一方面满足公共基础设施项目的用地需求，另一方面赋予原农村集体土地清晰的产权。整备对象划定为面积规模在5万m2以上、集中成片的行政村或自然村地域范围内的土地。 2．关于土地整备中公共利益的实现方式 土地整备利益共享机制设计的核心是在政府与原农村集体之间建立合理的收益分配机制。根据“受益者付费”的原则。农村集体社区的土地应当按照一定比例贡献土地作为“对价”，来换取福利改善和土地增值。目前的做法是约定农村集体贡献不少于60%的土地用于公共服务和基础设施建设，形成成本负担机制。 3．关于对原农村集体的利益补偿方式 要保障公共利益的实现，需要建立一种相容性的激励机制[4]。在优先保障公共服务和基础设施用地落实的同时，适度增加原农村集体社区的收益，提高其参与规划实施的积极性。在整备用地范围内按照公开透明的规则给原农村集体安排一定规模的留用地，将规划实施和土地确权相结合，赋予新的发展权，作为原农村集体参与土地收益分配的载体。目前留用地的核算方式，遵循“尊重历史、区别对待、赏罚分明”的原则。针对历史上形成的合法用地，按照同等土地面积确定留用地； 合法外土地，按照不超过20%的比例核算留用地。 4．关于土地整备利益共享的运作方式 土地整备由政府主导，由政府直接面对社区，与社区协商共同推进。以原农村社区为整体对象，有助于扩大土地整备的空间规模，便于落实大型公共设施和重大项目。土地整备采取“政府与社区算大账，社区再与村民算小账”，充分发挥原农村集体组织的作用，可以避免政府与单个业主的一对一谈判，有助于规划的整体统筹和获得良好的实施效果，也有利于利益的公平分配。 5．关于土地整备利益共享的成效预期 目前利益共享机制的制度设计，有望实现政府、社区、村民的三方共赢。从政府而言，有效盘活了土地空间，收回了较大规模的集中成片土地，能够布局重大公共设施，实现提升城市整体功能的目标。对原农村集体社区而言，通过获得增值的社区留用地的开发建设权力，大大增强集体经济实力，促进社区经济增长模式由低廉的租赁经济向物业持有投资增长的发展模式转变，实现社区转型，真正完成全面有质量的城市化。对村民个体而言，原来的私人物业经过确权可以进入市场自由交易，此外还可以获得补偿的安置房和持续增长的集体经济分红。 五 五、结语 土地整备通过建立规划、土地、产权、产业等多种政策的利益统筹机制，实现土地增值收益在多元主体之间的合理分配与空间整体发展的合作共赢，探索了一条基于存量土地二次开发的规划实施新路径。这是对国家最新大政方针的积极响应和先行实践，可为其他地区处理农村集体土地的建设问题提供参考借鉴。 深圳市规划国土发展研究中心 论文导读 |
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