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【裁判要旨】 对征地补偿安置方案裁决从实体和程序方面分别进行审查。审查裁决内容包括征地补偿标准、补偿对象、补偿方式、补偿依据是否合法适当，审查裁决程序是否合法。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。案涉房屋征收补偿标准能否参照国有土地上房屋征收补偿标准的关键在于其房屋所在集体土地被征收后，行政机关是否怠于行使对房屋进行补偿安置的职责，在补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，而造成相关权利人利益受损。 【裁判文书】 中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）最高法行申63号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）林登碧，女，1965年5月21日出生，汉族，住重庆市合川区。 委托诉讼代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。 委托诉讼代理人梁晓燕，重庆憬谦律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，该市市长。 原审第三人重庆市合川区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市合川区希尔安大道中段。 法定代表人邹开勇，该局局长。 再审申请人林登碧因诉重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市高级人民法院（2017）渝行终248号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 原审法院查明：2008年12月10日，重庆市人民政府以《重庆市人民政府关于合川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2008〕838号），批准重庆市合川区人民政府（以下简称合川区政府）将合阳城街道濮湖村4社、5社、6社，石院村村集体、3社、4社的集体农用地25.1014公顷连同未利用地13.5950公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地5.2869公顷。合川区政府于2009年12月12日依法发布合川府征公〔2009〕9号《重庆市合川区人民政府关于征收合阳城街道石院村3社、4社全部集体土地的公告》。重庆市合川区国土资源和房屋管理局（以下简称合川区国土局）拟定了征地补偿安置方案并于2009年12月22日发布了公告，合川区政府于2009年12月27日以合川府〔2009〕210号文件批准了该补偿安置方案。 1999年，林登碧前夫朱福林在原XX3社修建砖混房屋一栋，《集体土地建设用地使用权证》记载，土地使用权面积为97平方米，用途为住宅；《乡村房屋所有权证》（产权所有证号：14-01-01-1260）记载房屋为砖混结构，建筑面积339.9平方米。2009年7月14日，林登碧与朱福林协议离婚，儿子朱诚勖归林登碧抚养，林登碧分得住房110平方米，门面40平方米，朱诚勖分得住房三楼一半，二楼20平方米，但未办理土地房屋权属转移登记。征地公告发布后，朱福林未在规定期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。合川区国土局对案涉房屋进行了调查登记，认定案涉房屋面积共计358平方米，计算出拆迁补偿款共计为107,400元，并向朱福林发出《领款通知单》。但经多次协商，朱福林拒绝签订相关补偿协议，也未领取相关补偿安置费用。因此，合川区国土局于2010年2月2日作出《关于责令朱福林限期交地的决定》。由于朱福林在法定期限内既未申请复议，也未向人民法院起诉，故合川区国土局于2010年11月4日向合川区人民法院申请强制执行。2010年12月7日，合川区人民法院作出（2010）合法非行审字第405号《非诉行政执行裁定书》，裁定准许执行。 林登碧向合川区政府提出行政协调申请，该府于2016年1月8日作出合川府〔2016〕12号《重庆市合川区人民政府关于征地补偿标准有关问题的协调处理意见》。因协调未达成一致，林登碧向重庆市人民政府申请行政裁决，请求：1．对林登碧合法所有的房屋拆迁补偿标准进行行政裁决；2．对林登碧合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿；3．对林登碧房屋底楼按照商业用房标准给予补偿。重庆市人民政府于2016年4月27日作出渝府地裁〔2016〕36号《征地补偿安置争议裁决书》（以下简称《裁决书》），认为：1．征地补偿安置应当以区县人民政府批准征地补偿安置方案之日有效的法律、法规和政策文件为标准，因此，林登碧合法所有的房屋拆迁补偿应按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《重庆市征地补偿安置办法》、渝府发〔2008〕45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和合川府发〔2008〕15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》等有关规定执行。2．本次征地前林登碧房屋所占土地为农民集体所有土地，其房屋性质为乡村房屋，征地补偿应当按照集体土地上住房标准实施补偿，林登碧提出的对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿的请求不符合有关政策规定。3．本次征地前林登碧批准使用的集体土地用途为住宅，根据《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款关于“村民的住房改作其他用途的，按住房补偿”的规定，对林登碧的房屋应当按照住房标准补偿。林登碧提出的对其房屋底楼按照商业用房标准给予补偿的请求不符合有关政策规定。裁决结果为：1．对林登碧提出对其合法所有的房屋拆迁补偿标准进行行政裁决的请求，合川区国土局已按相应法律、法规和政策文件标准执行，重庆市人民政府认为房屋补偿标准适当。2．对林登碧提出依法裁决合川区国土局对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿的请求，不予支持。3．对林登碧提出依法裁决合川区国土局对其房屋底楼按照商业用房标准给予补偿的请求，不予支持。林登碧不服，提起行政诉讼。 重庆市第五中级人民法院一审认为，重庆市人民政府作为批准征收土地的人民政府，具有对林登碧提出的申请进行裁决的职权和职责。林登碧因对补偿安置方案有争议，经合川区政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，向重庆市人民政府申请裁决，重庆市人民政府受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。 首先，关于本案被诉的《裁决书》裁决内容的合法性问题。对于林登碧要求对其合法所有的房屋拆迁补偿标准进行行政裁决的问题。重庆市人民政府经审查，认为合川区国土局已经对林登碧所有的房屋拆迁补偿按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《重庆市征地补偿安置办法》《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项通知》和《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》等有关规定执行，故裁决认为该房屋补偿标准适当，符合法律规定。对于林登碧要求对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿的问题。本案中，涉案房屋所占土地为农村集体所有土地，其房屋性质为乡村房屋，征地补偿应当按照集体土地上住房标准实施补偿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准应当具备相应的前提条件，即征收土地时未对房屋进行安置补偿且补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区。根据查明的事实，林登碧要求对其合法所有的房屋按照城镇房屋的标准进行补偿，并不符合最高人民法院上述司法解释的规定。重庆市人民政府裁决对林登碧该项请求不予支持，并无不当。对于林登碧要求对其房屋底楼按照商业用房标准给予补偿的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款规定，村民的住房改作其他用途的，按住房补偿。重庆市人民政府裁决对林登碧该项请求不予支持，并无不当。林登碧提出，其与朱福林离婚后，征地部门应对其进行独立安置，而征地部门未对林登碧单独启动调查登记程序，故重庆市人民政府的裁决违法。本案中，尽管林登碧与其前夫朱福林于重庆市人民政府批复同意征收土地后、合川区政府发布征地公告前进行了协议离婚，并对涉案房屋进行了分割，但未依法对房屋所有权证进行变更登记。故征地部门以持有房屋所有权证和集体土地使用权证的征地农转非人员朱福林为安置对象，计算出涉案房屋的拆迁补偿款，并无不当。 其次，关于林登碧提出的对相关规范性文件进行审查的问题。因《重庆市征地补偿安置办法》系地方政府规章，故其不属于附带审查的范围。另外，重庆市人民政府作出第2、3项裁决所依据的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条及《重庆市征地补偿安置办法》第十一条第三款等规定，故附带审查的重点是渝府发〔2008〕45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》和合川府发〔2008〕15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》中涉及本案的部分规定。 经审查，渝府发〔2008〕45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》，是重庆市人民政府根据土地管理法律法规及国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的有关规定，经重庆市人民政府常务会议通过，对《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）规定的征地补偿安置政策的调整。该通知除对主城区征地补偿安置标准作出具体规定外，对主城区以外的其他区县（自治县）要结合本地实际，相应调整征地补偿安置的具体政策，报市政府备案后生效亦作出了规定。合川府发〔2008〕15号《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》即是根据渝府发〔2008〕45号文件规定，经合川区政府研究通过并报市政府备案的调整合川区辖区范围征地补偿安置政策的文件，备案文号为渝文备〔2009〕42号。上述两个文件，均是依法制定，并不损害权利主体的利益，应当适用于本案。林登碧所提出的应当排除上述文件的适用的理由不能成立，依法不予支持。重庆市人民政府作出的渝府地裁〔2016〕36号《裁决书》，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2016）渝05行初174号行政判决，驳回林登碧请求撤销渝府地裁〔2016〕36号《裁决书》的诉讼请求。林登碧不服，提起上诉。重庆市高级人民法院二审作出（2017）渝行终248号行政判决，以同一理由判决驳回上诉，维持原判。 林登碧向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，将本案发回重审或查清事实后改判。其申请再审的事实与理由为：1．重庆市人民政府行政裁决程序不合法。重庆市人民政府在行政裁决时未按照国土资源部〔2006〕133号文件第二条之规定，组织林登碧和合川区国土局行政协调，故裁决程序违法。2．《裁决书》认为合川区国土局对案涉房屋的补偿安置标准适用错误，认定案涉房屋的补偿安置不符合最高人民法院司法解释规定应当参照国有土地上房屋的安置补偿标准执行错误，认定林登碧的底楼不按照商业用房标准补偿错误。3．认定林登碧与前夫朱福林离婚协议未产生其房屋物权上的效力进而认定征地部门以朱福林为安置对象予以安置错误。4．关于规范性文件的合法性认定错误。渝府发〔2008〕45号文件未报国务院备案且实体内容违法；合川府发〔2008〕45号文件是根据不合法的渝府发〔2008〕45号文件制定，亦不合法。 本院经审查认为，本案的争议焦点是本案行政裁决程序是否违法、案涉房屋的拆迁补偿安置标准是否合法、林登碧是否系案涉房屋独立的拆迁补偿安置对象、原审法院对相关规范性文件的合法性审查是否正确等问题。 一、关于行政裁决程序是否违法的问题 林登碧提出根据国土资源部〔2006〕133号《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调，而重庆市人民政府未组织行政协调，故裁决程序违法。经查，国土资发〔2006〕133号《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责。本案中，林登碧因对补偿安置方案有争议，经合川区政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，林登碧向重庆市人民政府申请裁决，重庆市人民政府受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，并不违反法律规定。 二、关于案涉房屋的拆迁补偿安置标准是否合法的问题 首先，林登碧关于对案涉房屋进行安置补偿应当参照国有土地上房屋的安置补偿标准执行的主张不能成立。经查，案涉房屋取得的是《集体土地建设用地使用权证》和《乡村房屋所有权证》，应当按照集体土地上住房标准予以补偿安置。关于林登碧提出应依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，对案涉房屋的安置补偿应当参照国有土地上房屋征收补偿标准进行的问题。该司法解释第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持。案涉房屋征收补偿标准能否参照国有土地上房屋征收补偿标准的关键在于其房屋所在集体土地被征收后，行政机关是否怠于行使对房屋进行补偿安置的职责，在补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，而造成相关权利人利益受损。本案中，重庆市人民政府于2008年12月10日作出渝府地〔2008〕838号征地批复，合川区政府于2009年12月12日发布合川府征公〔2009〕9号征地公告，合川区国土局拟定补偿安置方案并公告后，合川区政府于2009年12月27日以合川府〔2009〕210号文件批准征地补偿安置方案，合川区征地部门于2010年9月24日向朱福林发出《领款通知单》，在整个征地过程中，相关征地部门并未怠于履行实施征地补偿安置法定职责，案涉房屋不符合前述司法解释规定的应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿安置的情形。 其次，林登碧关于对案涉房屋底楼按照商业用房标准予以补偿的主张不能成立。经查，《集体土地建设用地使用权证》记载案涉房屋土地使用权面积97平方米，用途为住宅，合川区国土局按照集体土地上住房标准予以补偿不违反法律规定。另，《乡村房屋所有权证》记载案涉房屋的部分面积的用途为“非住宅”，林登碧要求按照商业用房标准予以补偿亦缺乏依据。 三、关于林登碧是否系案涉房屋独立的拆迁补偿安置对象的问题 经查，林登碧与其前夫朱福林于重庆市人民政府批复同意征收土地后、合川区政府发布征地公告前进行了协议离婚，并对涉案房屋进行了分割，虽然离婚协议经婚姻登记机关备案登记，但未依法对房屋所有权证进行变更登记。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，林登碧与朱福林协议离婚的行为并不产生案涉房屋物权变动的效果，故林登碧并非独立的拆迁补偿安置对象，征地部门以持有房屋所有权证和集体土地使用权证的朱福林为安置对象，计算出案涉房屋的拆迁补偿款，并向朱福林发出《领款通知单》的行为，符合法律规定，并无不当。 四、关于原审法院对案涉规范性文件的合法性审查是否正确的问题 经查，《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）和《重庆市合川区人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（合川府发〔2008〕15号），并不是重庆市人民政府作出案涉被诉裁决行政行为的直接依据，而是合川区国土局实施安置补偿行为的依据，原审法院不支持林登碧的相关诉讼请求，处理结果正确。 综上，林登碧的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回林登碧的再审申请。 审 判 长 万永海 审 判 员 李德申 审 判 员 杨科雄 二〇一八年三月三十日 法官助理 刘文飞 书 记 员 古承天 |
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