原题：终本案件整改中值得思考的问题 成都市中级人民法院王长军 目前，距离第三方评估检查基本解决执行难的时间已经越来越近，围绕第三方评估指标，特别是适用“一票否决”的“三个90%”，即：（1）有财产可供执行案件在法定期限内实际执结率不低于90%；（2）无财产可供执行案件终结本次执行程序（以下简称终本）合格率不低于90%；（3）执行信访案件办结率不低于90%。全国法院都在齐心协力，全力以赴。为切实推进全国法院基本解决执行难工作，今年6月，最高人民法院即派出了六个巡查组，奔赴各地进行检查、督导。全国法院根据检查出来的问题抓紧进行整改，在这三个核心指标中，执行干警普遍感到最为困难的是终本案件合格率如何达到90%的问题，这也是整改花费精力最大的地方。对终本案件如何整改，需要弄清终本案件的依据及合格条件。 一、终本案件合格的要件 执行案件按照被执行人有无可供执行的财产，分为有财产案件和无财产案件二类。对于有财产案件，应当依法强制执行，通过拍卖、变卖，实现申请执行人的债权；对于无财产案件（包括财产处置后未能全部实现债权的案件），则系申请执行人的商业风险，属于执行不能，则依法终本。如何认定一个执行案件符合终本条件而结案，这既是终本的关键，也是社会关注的问题，涉及到执行公正和法院公信力问题，故最高法院特别重视，为此，先后制定了四个文件对终本问题予以规范： （一）《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》（以下简称《立结案规定》）。 《立结案规定》适用于2016年1月1日——2016年11月30日结案的终本案件。《立结案规定》第十六条规定：“有下列情形之一的，可以以‘终结本次执行程序’方式结案：（一）被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；（二）因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的；（三）申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后，对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的；（四）被执行人的财产无法拍卖变卖，或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债，经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无其他财产可供执行的；（五）经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行，当事人达成分期履行和解协议，且未履行完毕的；（六）被执行人确无财产可供执行，申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予其适当救助的。 人民法院应当依法组成合议庭，就案件是否终结本次执行程序进行合议。 终结本次执行程序应当制作裁定书，送达申请执行人。裁定应当载明案件的执行情况、申请执行人债权已受偿和未受偿的情况、终结本次执行程序的理由，以及发现被执行人有可供执行财产，可以申请恢复执行等内容。 依据本条第一款第（二）（四）（五）（六）项规定的情形裁定终结本次执行程序前，应当告知申请执行人可以在指定的期限内提出异议。申请执行人提出异议的，应当另行组成合议庭组织当事人就被执行人是否有财产可供执行进行听证；申请执行人提供被执行人财产线索的，人民法院应当就其提供的线索重新调查核实，发现被执行人有财产可供执行的，应当继续执行；经听证认定被执行人确无财产可供执行，申请执行人亦不能提供被执行人有可供执行财产的，可以裁定终结本次执行程序。 本条第一款第（三）（四）（五）项中规定的‘人民法院穷尽财产调查措施’，是指至少完成下列调查事项：（一）被执行人是法人或其他组织的，应当向银行业金融机构查询银行存款，向有关房地产管理部门查询房地产登记，向法人登记机关查询股权，向有关车管部门查询车辆等情况；（二）被执行人是自然人的，应当向被执行人所在单位及居住地周边群众调查了解被执行人的财产状况或财产线索，包括被执行人的经济收入来源、被执行人到期债权等。如果根据财产线索判断被执行人有较高收入，应当按照对法人或其他组织的调查途径进行调查；（三）通过最高人民法院的全国法院网络执行查控系统和执行法院所属高级人民法院的‘点对点’网络执行查控系统能够完成的调查事项；（四）法律、司法解释规定必须完成的调查事项。 人民法院裁定终结本次执行程序后，发现被执行人有财产的，可以依申请执行人的申请或依职权恢复执行。申请执行人申请恢复执行的，不受申请执行期限的限制。” 第十六条第一款系终本的实质要件，即“无财产”的判断标准；第二、三、四款则为程序要件，包括合议、裁定、听证程序等；第五款则是对第一款第（三）（四）（五）项中规定的‘人民法院穷尽财产调查措施’予以规定。由上述规定可知，一个执行案件要通过终本方式退出执行程序，需要具备实质条件（确认无财产）和程序条件二个方面。同时具备这两个方面相当苛刻，决非易事，足以证明最高法院对申请执行人权利的重视和对终本结案的慎重。 （二）《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本规定》）。 为了进一步规范终本，使之更具有操作性，2016年10月29日，最高人民法院专门制定了《终本规定》，于2016年12月1日生效。第一条：“人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单;（三）已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置;（四）自执行案件立案之日起已超过三个月；（五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。”该条第（一）（二）（四）（五）项都是程序性规定，第（三）项是实质性规定，即无财产的认定。为了减少实践中的争议，细化无财产的认定，第三条规定：“本规定第一条第三项中的‘已穷尽财产调查措施’，是指应当完成下列调查事项：（一）对申请执行人或者其他人提供的财产线索进行核查；（二）通过网络执行查控系统对被执行人的存款、车辆及其他交通运输工具、不动产、有价证券等财产情况进行查询；（三）无法通过网络执行查控系统查询本款第二项规定的财产情况的，在被执行人住所地或者可能隐匿、转移财产所在地进行必要调查；（四）被执行人隐匿财产、会计账簿等资料且拒不交出的，依法采取搜查措施；（五）经申请执行人申请，根据案件实际情况，依法采取审计调查、公告悬赏等调查措施；（六）法律、司法解释规定的其他财产调查措施。人民法院应当将财产调查情况记录入卷。” 《终本规定》明确规定了一个执行案件要以终本结案必须具备五个程序性要件，即：1.对被执行人发布限制消费令，限制其消费；2.与申请执行人约谈，征求其对终本的意见；3.通过网络执行查控系统对被执行人的财产进行查询；4.在无法通过网络执行查控系统查询时，在被执行人住所地或者可能隐匿、转移财产所在地进行必要调查（即传统调查）；5.结案时间不能低于3个月。 （三）《最高人民法院关于建立执行考核指标体系的通知》（以下简称《执行指标》）。 2017年10月19日发布的《执行指标》，于2017年10月20日生效。该指标体系明确终本案件是否合格主要看五点：1.是否超过三个月结案；2.传统查控节点信息项是否为零；3.是否采取限消措施；4.结案前三个月内是否进行总对总查控[i]；5.终本约谈节点信息项是否为空。《执行指标》与《终本规定》比较，对终本要件的要求相同在于：三个月内不能结案、限制消费、终本约谈。区别在于：（1）将传统调查由补充事项上升为必备事项；（2）新增了结案前三个月内进行总对总查控的要求。这是最大的改变。 （四）《最高人民法院关于进一步规范近期执行工作相关问题的通知》（法【2018】141号，以下简称141号文）。 今年5月28日公布的141号文规定：“在严格按照《终本规定》的程序标准和实质标准完成必要的执行措施后，人民法院终结本次执行程序，可不受《终本规定》第一条第四项三个月期限的限制。同时，要严格杜绝随立随结、违规报结等滥用终结本次程序的行为。立案后不满三个月即终结本次执行程序的案件，将作为日常考核和本次巡查、评估工作中重点抽查的案件。”141号文接受了地方法院的建议，取消了终本需满三个月才能结案的规定。至此，终本的程序性要件由五个定型为四个：1.采取限制消费措施；2.实施传统查控；3.结案前三个月内进行总对总查控；4.进行终本约谈。 二、终本案件的分类 第三方评估检查的终本案件是2016年以来以终本方式结案的案件，由于最高法院关于终本的规定先后涉及上述四个规范性文件，故根据不同阶段的不同要求，对2016年1月1日至今的终本案件可分为三类，其具体程序性要件如下图： 终本案件的类型及必备要件（以结案时间为准）
由上图可知，三类案件的终本要件随时间而依次递增：1.2016年1-11月的案件（甲类）只需要终本约谈和传统调查二个要件；2.2016年12月1日至2017年10月19日的案件（乙类）需增加限制消费；3.2017年10月20以后的终本案件（丙类）还需增加结案前3个月总对总查控。 值得注意的是，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十条规定：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。”《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》（法释〔2017〕8号）第三条第一款规定：“人民法院依申请执行人的申请或依职权责令被执行人报告财产情况的，应当向其发出报告财产令。金钱债权执行中，报告财产令应当与执行通知同时发出。”因此，每个执行案件都需向被执行人发出执行通知书，所有的金钱债权执行案件（绝大多数执行案件都属于）还需向被执行人发出报告财产令。而拟终本案件都属于金钱债权执行案件，故所有的终本案件还必须向被执行人发出执行通知书和报告财产令。 三、终本案件的整改 执行案件的六种结案方式为：执行完毕、终本、终结执行、不予执行、驳回执行申请、销案。由于终本属于一种结案方式，过去一些法院在质效指标考核的驱动下，为了提高结案率，未严格按照最高法院对终本的条件规定，只注重申请执行人同意，而忽视其他要件，甚至对有财产可供执行的案件也终本，导致终本率过高，有的高达50-70%。故需对以终本结案的案件进行检查，对不合格的予以整改，使之符合当时最高法院的相关规定。但是，终本整改不能盲目，必须明白哪些才能整改？整改什么？如何整改？如果不弄清楚这三个问题而盲目整改，可能花费了时间、精力、物力，弄得疲惫不堪，反而事倍功半，甚至因整改不合格而被一票否决！ （一）整改的范围：有财产的终本案件能整改合格吗？ 1.有财产的案件，过去基于申请执行人的申请而终本，是否整改。过去，每到年底时，为了提高结案率，少数法院就通知申请执行人或其代理人，叫其写终本申请或制作终本约谈笔录，从而以终本结案，待以后再恢复执行。这类案件，由于属于被执行人有财产可供执行（有财产但视为无财产的除外），不符合终本的实质条件，不能终本。对有财产而终本的案件进行整改，只能使其符合终本的程序条件，但实质条件不会具备，故不仅毫无意义，反而浪费时间和精力。只有通过恢复执行，恢复执行后，将之前不应当终本的案件与恢复执行的案件进行关联（如不能关联，则将恢复案件的立案登记卡放入原终本卷中，以证明其已恢复执行）即可。如果恢复执行的案件执行完毕，则原不应当终本的案件将自动退出终本库；如果恢复执行的案件尚在执行中，由于已经关联，第三方评估机构也知道其已经恢复执行。因此，终本整改的范围只能限定在终本时欠缺程序要件的案件，即无财产可供执行的案件。 2.虽有财产但因无法处置而视为无财产的情形。司法实务中，有时被执行人虽有财产，但却不能处置，只能视为无财产的情形，故也可以终本，待条件成熟时再恢复执行。《终本规定》仅规定了二种情形，其第四条规定：“本规定第一条第三项中的‘发现的财产不能处置’，包括下列情形：（一）被执行人的财产经法定程序拍卖、变卖未成交，申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债，又不能对该财产采取强制管理等其他执行措施的；（二）人民法院在登记机关查封的被执行人车辆、船舶等财产，未能实际扣押的。”笔者认为，《终本规定》第四条认可的情形过窄，司法实务中还存在其他不能处置的情形，最高法院宜将其吸收，以适应司法实务的需要。 （1）采矿权。被处置财产是煤矿的采矿权时，当煤矿遇到国家政策需要关、停、并、转时，由于情况不明，采矿权的价值难以评估。此时，只有等待国家对煤矿的处置明确后，采矿权的价值方能明了，方可具备处置条件。倘若在条件不明时强制拍卖煤矿的采矿权，容易造成损害被执行人利益的结果，对申请执行人也不利，可能引发国家赔偿。 （2）刑民交叉案件。民事执行与刑事涉财产案件交叉时，特别是涉及非法吸收公众存款罪案件，执行更为缓慢。执行法院对于控制的财产，因涉及诸多债权，各债权的分配顺序需按照《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十三条“被执行人在执行中同时承担刑事责任、民事责任，其财产不足以支付的，按照下列顺序执行：（一）人身损害赔偿中的医疗费用；（二）退赔被害人的损失；（三）其他民事债务；（四）罚金；（五）没收财产。债权人对执行标的依法享有优先受偿权，其主张优先受偿的，人民法院应当在前款第（一）项规定的医疗费用受偿后，予以支持。”之规定来确定，需要等待刑事案件审结后方能一并处理。跨度时间较长，很难在一年内处置。 （3）涉及当地维稳暂不能执行的案件。所有涉稳定的案件，通过审判程序后最终都将汇集到执行程序，故执行中涉及的维稳案件最多。这类案件，一般靠法院自身力量难以解决，需要在党委的领导下，依靠人大、政府、政协等力量综合解决，所需时间长，资产很难在1-2年内处置，故通过终本而暂时退出不失为一种好方式，待条件成熟后再恢复执行。 （4）被查封财产系其他债权的担保物。当执行法院查封的财产（主要是土地使用权或房屋）系他人的抵押物，且抵押担保的价值大于该标的的市场价值，而抵押权人又未进入诉讼或申请执行。此时，如果处置抵押物，申请执行人的债权不能实现，反而花费评估费，构成无益拍卖。《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第九条第一款规定：“保留价确定后，依据本次拍卖保留价计算，拍卖所得价款在清偿优先债权和强制执行费用后无剩余可能的，应当在实施拍卖前将有关情况通知申请执行人。申请执行人于收到通知后五日内申请继续拍卖的，人民法院应当准许，但应当重新确定保留价；重新确定的保留价应当大于该优先债权及强制执行费用的总额。”这是最高法院对无益拍卖的规定。故发生无益拍卖时，法院应当告知申请执行人，面对此情，申请执行人一般缺乏处置抵押物的动力。此时，相对于本案的申请执行人而言，实质上属于无财产可供执行的情形，故应当允许终本。 （5）执行案件非首查封，且执行债权无优先权。当执行法院虽然查封了被执行人的财产，但属于轮候查封时，对标的物没有处置权；如果所执行的债权又不具有优先权，则不能向首查封法院要求移送处置权。此时，执行法院只能告知申请执行人向具有处置权的法院申请参与分配，而将执行案件作终本处理。 以上几种情况，执行法院虽然查封了被执行人的财产，但是难以处置，执行法院应当告知申请执行人，依法作终本处理。 （二）整改的对象：四个要件都需整改吗？ 前面已经分析，2016年以来的终本案件分为甲乙丙三类，每类案件因适用的规范性文件不同，其所需要件也不同，故通过执行指挥中心提取的不合格终本案件，首先要界定其类型，区别对待。 1.甲类案件。对于甲类案件，因为仅有约谈和传统调查二个要件，故只需检查这二个要件是否具备，不具备则弥补。无需考虑限制消费和结案前3个月的总对总查控，否则属于画蛇添足。 2.乙类案件。乙类案件无需结案前3个月的总对总查控，故只检查其他三个要件，如不符合规定则予以弥补、完善。 3.丙类案件。丙类案件的四个要件都需具备，故需一一检查。 （三）整改的方法：如何整改？ 限制消费、总对总查控、终本约谈、传统调查四个要件，各有其操作方法。 1.限制消费。由于被执行人无财产可供执行，故被执行人应当过苦日子，不能实施《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条禁止的行为。根据最高法院的要求，限制被执行人消费需要注意：（1）只针对2016年12月1日以后终本的案件；（2）系统中对被执行人制作限制消费令，需加盖电子签章，然后将其打印装入纸质卷宗；（3）限制消费令应当向被执行人发出而非送达。《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第五条规定：“人民法院决定采取限制消费措施的，应当向被执行人发出限制消费令。”一些法官忽略了“发出”与“送达”的区别，一律使用送达，当被执行人下落不明时，还要采取公告送达，导致执行周期过长，引发申请执行人的不满。最高法院在制定司法解释时，已充分考虑到这一问题，故对限制消费令只需向被执行人发出。目前，虽尚无发出的权威规定，但其要求应当低于送达。笔者认为，执行法院在作出限制消费令时，对于有送达地址确认书的被执行人，应当向送达地址确认书载明的地址邮寄，同时通过法院网站公告；对于无送达地址确认书的，则可直接通过法院网站公告。这样简便、快捷。 2.结案前三个月的总对总查控。此要件在系统中操作，也最好解决，只需注意两点：（1）执行时间未超过3个月的，因受理案件10日内已经使用总对总对被执行人财产进行查询，故无需再查；（2）使用总对总查控时，必须将所有财产项目全选，不得遗漏。笔者建议，最高法院宜设置“一键全选”功能，避免每一项财产都需一一点击，以方便查询，节约时间。将查询结果打印存卷，确保系统与卷宗的材料吻合。如果网络查控发现被执行人有财产，则不能终本，要将发现的财产控制并及时处置。 3.终本约谈。终本约谈就是在拟终本时，听取申请执行人对终本的意见。根据141号文，要注意：（1）约谈的核心在于征求申请执行人对终本的意见。故约谈笔录必须体现这一核心内容；（2）约谈的方式多样。征求申请执行人对终本的意见时，可以采取面谈、电话、邮件、传真、短信、微信等方式，必须将征求意见情况记录入卷为凭；（3）三种情形无需约谈。其一，法院移送执行追缴诉讼费或罚款或刑事财产刑执行案件，因法院相当于申请执行人的地位，故无需约谈；其二，行政机关申请法院执行的非诉案件；其三，申请执行人申请终本的。当申请执行人主动要求终本时，约谈已属多余。 4.传统调查。传统调查是指按照《终本规定》的规定，对于没有财产可供执行的案件拟进行终本时，要到被执行人的住所地或经营地，通过对相关人员的调查，以证实被执行人没有财产可供执行。它是相对于网络执行查控而言，过去法院只能采取这种方法核查被执行人的财产。较之于其他三个终本要件，传统调查需要花费的时间、经济成本更大，特别是在目前案多人少，被执行人多且分散在各地的情况下，要对每个被执行人进行传统调查实属不易，故它是终本案件的软肋，也是不合格的主要原因，是最需整改的地方。传统调查必须考虑采取适当的方法，否则，如果都由二名执行员前往被执行人住所地（或经营地）调查，时间、经济成本过高，执行法官往往会拒绝终本，影响结案率。笔者认为，可以采取下列方法进行传统调查： （1）直接调查或电话调查。当被执行人在法院辖区内或不远时，执行员可前往被执行人住所地（或非自然人的经营地）调查当地的知情人士，如邻居、网格员、村委会、居委会人员、物业服务公司、保安等，并拍摄现场几张照片附证。如果调查后被调查人拒绝签字，则可在笔录上注明。如果掌握有上述知情人士的电话，则可通过电话向其调查，但必须做好电话记录、附卷。显然，通过电话调查效率更高、成本更低。 （2）委托网格员调查。有的区、市、县都设置有网格员，网格员通常是当地居民，具有了解当地人员、交通的天然优势，法院可以对网格员进行培训，将传统调查委托网格员实施，依托网格员的力量解决执行中的查人找物问题，不失为一种好方法。 （3）通过事项委托。被执行人在法院辖区外，直接调查成本过高，可以按照《最高人民法院关于严格规范执行事项委托工作的管理办法（试行）》的规定，通过事项委托，委托当地法院调查。一个委托一般约十分钟即完成。待受托法院的调查回来后，再扫描载入系统并归入纸质卷宗。 综上，终本案件的整改需要明白终本的相关规定、种类及要件。整改不是目的，而是为了规范执行，维护当事人的合法权益。 [i]最高人民法院通过中国银行业监督管理委员会金融专网通道与各银行业金融机构总行网络对接。各级人民法院通过最高人民法院网络执行查控系统实施查控。 |
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