社会保障公共服务模式创新研究

          　　摘要：社会保障公共服务是基本公共服务的重要内容。当前，社会保障公共服务存在服务意识淡薄、服务主体单一、服务模式僵化、制度设计与监督管理不完善等问题，政府需转变服务理念，构建固定型、代理型、流动型社会保障服务模式。
　　关键词：社会保障；公共服务；体系构建
　　中图分类号：F719 文献标识码：A
　　文章编号：1007-7685（2015）06-0095-05
　　社会保障公共服务是我国基本公共服务的重要组成部分，提供优质、高效的社会保障公共服务，不仅是我国社会保障制度建设的基本要求，也是公共服务均等化的必然选择。当前，社会保障公共服务还存在服务意识薄弱、服务主体单一、服务模式僵化、制度设计与监管机制不完善等问题。我国社会保障公共服务起步较晚、发展滞后，需要在加快形成基本公共服务体系理念的指引下，坚持普遍性与特殊性、制度化与灵活性相结合的原则，因地制宜、因时制宜，创新社会保障公共服务模式，以提高社会保障公共服务能力，满足社会成员多样化的民生需求。
　　一、社会保障公共服务的内涵及相关关系
　　作为公共服务的重要内容，提供高效的社会保障公共服务，让城乡居民、经济发达与欠发达地区的居民享受大体均等的社会保障服务，已成为政府的基本职能之一。社会保障公共服务内容广泛、形式多样，需要通过恰当的模式和路径选择，充分发挥社会各主体的积极作用，从而构建一个高效的社会保障公共服务体系。
　　（一）社会保障公共服务的内容
　　社会保障包括制度性的社会救助、社会保险、社会福利、军人保障及非制度性的企业年金、员工福利、邻里照顾、慈善事业等，是一个全面的国民生活保障系统。受传统观念和经济发展水平的影响，在社会保障服务提供上，我国一直重经济保障、轻服务保障，认为社会保障是一个经济补偿问题，服务则处于非常次要的位置，这已成为提升我国社会保障公共服务能力的主要障碍。随着经济的发展和民生需求的增长，单一的经济保障已难以适应社会的要求，政府需要提供全面而优质的社会保障公共服务，以改善居民的民生。
　　社会保障公共服务主要包括养老保障服务、医疗保障服务、就业保障服务和生活保障服务四部分。随着收入水平的提高和家庭日益小型化，人们对服务保障的需求远远超过对经济保障的需求，传统的家庭养老模式也难以为继，需要有强大的社会养老服务保障老年人老有所养。在医疗保障服务方面，随着对延长寿命预期的增强及医疗技术的发达与推广，人们对医疗保障服务的规模和水平也提出更高的要求，除一些最基础的公共医疗卫生服务外，特需医疗服务和私人医疗服务需求逐渐增长，医疗保障服务呈多样化的发展趋势。另外，失业对社会稳定带来的巨大挑战和就业压力的持续增加，导致社会和个人对就业保障服务的强烈需求。对一些残疾、孤老及生活在绝对贫困线以下的特殊群体，则有着对基本生活保障服务的迫切需求。上述四项内容构成不同群体最基本的生活需求，成为与经济保障同样重要的社会保障公共服务需求。
　　（二）社会保障公共服务的主体
　　作为公共服务的主要供给者，政府一直在社会保障服务提供中扮演重要角色，其无论在资金保障还是制度规范上都承担积极责任，以确保居民对社会保障服务的及时获得。随着科学技术水平的发展及人们对社会保障服务需求的日益增长，仅由政府作为单一主体提供社会保障服务已无法满足需求，政府服务能力的不足与公众旺盛的社会保障服务需求形成明显的供需矛盾。因此，为提高社会保障服务效率，解决社会保障服务资金不足问题，在新形势下，需要综合发挥政府、市场、社会的力量，形成多主体提供局面，共同解决社会保障公共服务供给中存在的问题。从国外社会保障制度的实践看，无论是德国模式、英国模式，还是智利模式，社会保障的服务主体也都广泛涉及政府、企业、第三部门，只是责任大小和边界不同而已。
　　在社会保障公共服务的众多主体中，政府应成为第一责任承担者，其责任主要体现在社会保障服务政策的制定、所需资金的保障和服务事务的监督管理。另外，随着市场经济体制的基本形成和市场主导功能的逐渐体现，某些社会保障公共服务可通过市场，以政府购买或适当收费的方式，由企业或其他营利组织提供，体现市场力量在社会保障公共服务提供中的重要作用。政府主体和市场主体同时有效提供社会保障服务时，还可通过非营利组织或第三部门，以更灵活多样的形式参与，充当社会保障公共服务的补充。
　　（三）社会保障公共服务与基本公共服务均等化的关系
　　近年来，随着社会保障体制改革的不断深入，享受社会保障公共服务的群体也在不断扩大，在人民生活水平提高、国家财政实力增强的背景下，人们对社会保障公共服务的质量与水平也提出更高要求，国家必须增强其公共服务的能力，以满足居民日益增长的民生需求。随着文明的进步和国家维护社会公平正义理念的增强，在不同区域和不同人群间提供大体均等的社会保障服务，已成为社会发展的必然要求。因此，深化社会保障公共服务认识，创新社会保障公共服务模式，完善社会保障公共服务体系，既是政府公共服务职责的基本体现，也是居民享受均等化社会保障公共服务的根本保证，对保障公民的社会保障权益和转变政府职能具有十分重要的意义。
　　基本公共服务均等化指社会成员可享受到最基本的、与经济社会发展水平相适应、能体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务。社会保障公共服务作为基本公共服务的组成部分，在保障社会成员生存权和发展权方面起着重要作用，在供给过程中也有着均等化的一般需求。让不同地区和不同职业身份的居民享受基本一致的社会保障服务，是居民社会保障权益的保证。所以，政府作为社会保障公共服务的主要提供者，必须从维护社会公平正义的立场出发，在城乡之间、不同群体之间因时制宜、因地制宜地提供大体均等的社会保障公共服务，通过理念转变与模式创新，提高其社会保障公共服务的供给能力。
　　二、社会保障公共服务供给存在的主要问题 　　受经济发展水平、政府行政理念、公民权利意识等影响，我国社会保障公共服务起步较晚且发展滞后，存在服务理念落后、服务主体单一、制度设计不合理、监管机制不健全等问题，阻碍社会保障公共服务水平的提高和服务质量的改进。
　　（一）服务理念落后
　　虽然管理与服务是政府的两大职能，但受传统计划经济体制的影响，主管部门对社会保障事务的管理倾向于自上而下的管控，以行政命令或行政手段开展社会保障业务，忽视服务在社会保障供给中的重要作用。社会保障服务意识的淡薄和服务理念的落后，降低了社会保障的水平，影响社会保障在居民心中的满意度，与改革和发展的目标也背道而驰。而且，在社会保障日常管理中，一些部门认为，国家实施社会保障的目的就是通过经济补偿，使生活困难群体度过难关，所以应把经济保障放在第一位，从而忽视一些社会弱势群体或特殊人群对社会保障服务的特殊需求。另外，受行政资源有限、专业服务队伍紧缺等影响，政府很少提供个性化的社会保障服务，社会保障政策的“一刀切”现象较为严重，没有根据特殊人群的特殊需求，提供个性化的社会保障服务。另外，在城市与农村，经济发达、交通便利的地区与经济欠发达、交通不便地区所提供的差别化社会保障服务也严重不平衡，影响社会保障政策的实施效果。社会保障公共服务理念落后，不仅导致服务水平和效率的低下，也使某些社会保障政策不合时宜，未能满足新形势下人们对社会保障服务的多样化需求。
　　（二）服务主体单一
　　社会保障是国家为全体居民建立的生活保障系统，政府在这一过程中起着重要作用。但我国社会保障制度建设和社会保障服务的提供过于依赖政府这一单独主体，没有发挥其他社会主体的作用，使社会保障服务完全成为政府的“独角戏”。某项社会保障制度，如果政府重视就实施得好，政策效果显著，服务水平高；如果政府不重视，则发展缓慢，政策效果也不好。政府在社会保障公共服务提供中承担过多责任，而未能动员市场或社会力量参与，导致社会保障公共服务的投融资手段单一，服务能力受限，服务水平和服务质量也难以让受众满意。我国提出到2020年要建成人人享有基本社会保障的民生政府，这就要求政府需通过多种途径，动员多方力量大力提供社会保障产品和服务。单一的政府主导模式，必然导致社会保障资源的捉襟见肘和服务能力的孱弱，社会保障公共服务形式和内容的欠缺，无法满足社会各类群体多样化的社会保障公共服务需求。
　　（三）制度设计存在缺陷
　　提供社会保障服务是一项系统的综合工程，需要动员多方力量，协调多方关系，需要有科学合理的顶层设计作为制度保障。当前，社会保障公共服务制度在宏观政策设计和微观政策操作上均存在明显缺陷。宏观设计方面，政府实施的社会保障公共服务缺少针对不同地区、不同人群细致、可操作的社会保障服务供给形式，政策设计过于笼统和“一刀切”。如，以服务城市为理念设计出的社会保障政策，在农村遇到现实的实施障碍。同样，在非民族地区实施的社会保障政策也难以简单地套用在民族地区。这些宏观制度设计的缺陷，降低社会保障公共服务的执行能力和水平，也降低不同群体对社会保障公共服务的均等化享有。在微观操作方面，社会保障作为一项事关国计民生的经济政策，财政支撑在其整个制度运行中起到关键作用，需要强大的公共财政政策提供经济保障。但目前社会保障公共服务财政制度存在较大缺陷。首先，作为整个社会保障制度的财政投入比例较小，占国家财政支出总量的比例远远低于发达国家和一些新兴经济体国家。而且，我国的社会保障财政政策随意性较大，缺乏制度化的监管与约束。财政投入不足在根本上制约了社会保障服务的质量、规模和水平，难以满足社会成员的民生保障需求。其次，社会保障公共财政投入的支出结构不合理。目前，国家有限的社会保障财政投入大都投入到城市，或一些本来就属于社会保障优势资源的领域，农村或弱势领域获利较小。不同群体和地区在获得社会保障公共服务财政支持方面的差距，导致其享有社会保障公共服务的差距。
　　（四）监管机制存在漏洞
　　居民对社会保障政策的可及性和社会保障公共服务水平的高低，不仅取决于合理的制度设汁，更取决于对制度的有效实施和监管。当前，社会保障公共服务监管中存在的漏洞主要表现为：首先，社会保障公共服务政策落实不到位。虽然《国家社会保障“十二五”规划纲要》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对提供社会保障公共服务做出具体要求和洋细部署.但政策在基层实施中遇到各种难题。基层社会保障基础设施不完善，社会保障从业人员数量少、专业化程度低等问题，使社会保障公共服务政策在基层变形严重，难以实现政策制定时的良好初衷。其次，社会保障公共服务资金管理不完善。社会保障公共服务主体单一，导致服务资金主要依靠国家财政投入，而没有动员市场和社会力量，没有体现社会保障的社会化属性，使社会保障公共服务遇到严重的筹资困难和资金短缺压力。对于有限的社会保障公共服务资金，由于财政、行政体制的诸多弊端，未能得到规范、科学的管理与运行，使其使用效率大打折扣。最后，对社会保障公共服务提供中的违规行为惩处不力。由于社会保障公共服务的相关法律不健全，使一些在社会保障服务提供中的违法行为无法得到惩处，违法成本不高和缺少惩处违法行为的法律依据，成为社会保障公共服务监管中的又一难题。
　　三、社会保障公共服务模式的创新
　　社会保障公共服务是基本公共服务的重要组成部分，政府需要在公共服务均等化和服务型政府理念指引下，以公共服务的社会化提供为方向，充分发挥政府、市场、社会力量，为社会保障公共服务提供坚实的组织保障。同时，应根据不同地区公共服务的不同环境、特征和要求，采取固定型、代理型、流动型的社会保障公共服务供给模式，为不同区域的不同群体提供最大可及的社会保障公共服务。
　　（一）转变社会保障公共服务理念
　　首先，打破居民的户籍限制，以全体居民为服务对象，充分体现政府的服务意识和责任意识。相关部门应深入基层听取民意，查找问题，提出办法，确保每一项民生政策或社会保障服务都是民意的体现，都能在解决民众的社会保障需求中发挥积极作用。同时，转变计划经济时期对社会保障事务的政府管制理念，在服务型政府理念的指引下，变管制为服务，充分体现政府的民生保障责任，提供社会保障服务，加大公共财政对社会保障服务的投入，在注重经济保障的同时，根据变化的形势更多地提供服务保障。而且，在社会保障公共服务提供过程中，还应注意缩小城乡居民对社会保障公共服务占有的差距，实现社会保障公共服务均等化，让城乡居民、发达地区居民和欠发达地区居民能享受到大体均等的社会保障服务。