|
作者：张纬杰 2008年以来，为了应对金融危机的冲击，世界各国纷纷采取了大量的经济刺激政策。作为这些刺激政策的结果之一，主要经济体的公共债务存量有着显著的增长。对大部分经济体而言，过高的债务量将对宏观经济的健康稳定运行构成不可忽视的挑战，尤其是在利率上行的背景下，这一威胁将更为刺眼。欧债危机便是前车之鉴，而在近几年我国去杠杆、防风险的大背景下，公共债务问题同样也被报以密切关注。 《旧唐书》中，唐太宗李世民有一句广为流传的名言：“以史为镜，可以知兴替”。广义上的公共债务并不是一件新鲜事，早在中世纪的意大利（13世纪附近），当托斯卡纳的银行家们以教皇国的土地与什一税收入（中世纪宗教税之一）为抵押向教皇国放贷以支持其与神圣罗马帝国的战争时，公共债务的雏形便出现了。数百年来，作为现代财政制度中重要的一部分，公共债务的发行、管理与职能也在不断发生变化，并在此过程中见证着一个个国家的诞生、崛起乃至衰落。在这篇文章中，笔者将以近千年公债史中的三段历史剪影为例，带领各位进行一场穿越18世纪英国、19世纪日本与20世纪美国的时空之旅，在这三段剪影中，感受现代公债的诞生历程及其职能变化，以期对理解当下的公债问题提供更好的参考。 公元2018年，当我们在讨论“公共债务”时，实际上讨论的是“现代公共债务”。而前文所述13世纪托斯卡纳的银行家以教皇国的土地与什一税收入为抵押向后者放贷时，那充其量只能算是某种“古代公共债务”。那么，两者区别何在？ 从债务人角度来看，现代公债的发行者是作为公共部门的非人格化的政府，而古代公债的发行者大都为王室。虽然中世纪王室也在一定意义上发挥着政府的职能，但是，我们很难将王室真的归为“公共部门”——王室的所作所为真的都是为了公利而非私欲吗？所以，“现代公债”中，“公”的属性更强，而“古代公债”的“公”，只是某种暧昧不明的“公私混合体”。这点区别，直接关系到债务发行背后的信用问题，而信用则与债价、利率等密切相关。 从债权人的角度而言，现代公债的债权人受众是开放的，一些国家主权债务的潜在购买者甚至可以跨越国界；而古代公债的债权人受众则往往是封闭的，局限于某个小圈子，比如在前述13世纪教皇国的例子中，只有托斯卡纳的银行家可以买债。这点区别，一方面反映的是市民社会是否有盈余财富以购买公债？更重要的，则反映的是主权政府是否有可靠的中介机构实际发挥向公众售债的功能，或者说，主权政府是否能有效地调动市民社会中的财富资源？而这一点，就要进一步涉及到现代国家与现代财政体系之建构问题（比如，是否有完备的税收体系？是否有高效的银行业？）。 不过，无论是古代公债还是现代公债，都在人类历史上发挥了重要的作用，而其中尤以三个职能最为典型：战争融资、建设融资，以及晚近100年才出现的安全资产/货币政策工具。本系列文章便将用18世纪争霸战争中的英国、19世纪明治维新时的日本以及20世纪两次大战之间的美国这三段历史剪影，分别论述公债的这三种职能。须指出，在本系列文章中，提到“公债”，皆指“现代公债”，即“公共部门发行的，以其自身信用为担保的（具象而言就是未来的税收现金流），普罗大众都可以购买的，债”。 本文是本系列文章的第一篇。下面，我们将首先回到18世纪的英国。英国这段时期的历史，不仅为国债作为战争融资之手段提供了典型案例，也有助于我们了解现代财政体系之肇造过程的来龙去脉。 血、火……与巨债 英国是世界上第一个工业化国家，也是人类历史上第一个真正意义上的全球性帝国，其在经济、政治、政制、文化等方面对世界的影响极为深远，且在许多方面仍绵延至今（比如议会政治、市场经济等）。 当然，在英国从偏居欧洲一隅的撮尔小国崛起成为傲世全球的“日不落帝国”的道路上，血雨腥风是少不了的。18世纪是英国崛起历程中最重要的一个世纪，也是英国对外战争最频繁与激烈的一个世纪。1702年，长达12年的西班牙王位继承战争爆发，英国、荷兰、汉诺威等组成“反法大同盟”，与法国、西班牙、葡萄牙以及若干德意志邦国组成的同盟开战，为18世纪的到来拉开了血腥的帷幕。随后不久，英国又卷入了以瑞典和俄国为主要交战国的大北方战争（1717-1721）。18世纪中叶，英国再次参与有法国、普鲁士、西班牙、瑞典、俄罗斯帝国、哈布斯堡君主国、荷兰共和国等各大欧洲列强参与的奥地利王位继承战争（1740-1748）。几年后，英国又联合普鲁士，掀起与法国、奥地利、俄罗斯、瑞典、西班牙等欧陆强国作战的七年战争（1756-1763）。在七年战争中，普鲁士与欧洲列强鏖战于欧陆，而英国则凭借强大的海军与法国在全球范围内展开斗争，战火燃遍西非海岸、北美、中美、印度、菲律宾等多个殖民地地区，无怪乎丘吉尔曾称七年战争堪称“真正的第一次世界大战”，英国凭借七年战争夺取了大量海外殖民地，从而切实奠定了其“日不落帝国”的霸主地位。十余年后，北美独立战争爆发，英美自此分道扬镳。而到了18世纪的末尾，一位叫拿破仑的科西嘉小个子在整个欧洲大陆掀起了滔天巨浪，英国也随时有可能被其吞没之危险，然而历经万难，其最终仍然获得了拿破仑战争的最后胜利——此时，世界历史也已经迈入19世纪，环顾四周，欧陆已无对手，在一个世纪血与火的洗礼后，英国终究成为了当之无愧的超级强权。 但是，一个世纪内战争的连绵不断，外加在此期间战争规模的不断扩大与军事技术的不断革新，英国的军费开支亦随之节节攀升。如下图所示，较18世纪初的西班牙王位战争，18世纪中叶的七年战争之开支接近翻了1倍；而在18世纪末-19世纪初艰苦卓绝的拿破仑战争中，英国的军费开支较七年战争更是翻了超过10倍！ 对于军费开支这种非常规支出，常态化的财政收入往往无法覆盖，为了填补支出敞口，通常的做法一般是加税或发债。但是，对光荣革命之后确立了议会本位政治体制的英国而言，加税显然并不容易，那么发行战争债便是彼时更常见的方式。下图显示了1727-1838年间英国公债占净国民收入之比的变化情况。总的来看，公债占NNI之比节节攀升的趋势十分明显，具体地，18世纪末19世纪初拿破仑战争盛期，英国公债占NNI之比曾一度达到18世纪初的2倍，一度占比超过200%： 当然，英国的对手也难逃类似的命运。以英国的主要对手法国为例，在对法国大革命爆发原因的研究中，一种常见的观点认为，大革命前的法国面临严重的财政危机，为了偿还巨量的债务，法国政府想着各种法子开源（而不节流），包括加税、发新债、卖官鬻爵等等，在此背景下社会矛盾的不断激化，最终引爆了革命的火种。那么，当时法国政府面临的“巨量债务”，究竟有多大呢？Macdonald的研究指出，在大革命前夕的1788年，法国的公债占GNP之比接近65%，而同一时间英国公债占GNP之比其实已经达到182%，法国须支付的公债利息达GDP的4.4%，可英国须支付的公债利息仅占GDP的6%——虽然英国的公债占GNP之比已经接近法国的3倍，但利息支出占GDP之比仅仅比法国高1.6%，且整个国家丝毫未见即将爆发革命之迹象。1815年拿破仑战争之后，英国的公债/GNP之比更是超过了300%，这在当时的欧洲绝无仅有，但即便如此，英国仍然没有发生债务违约问题，且帝国的江山总体上仍然坚如磐石。种种原因中，英国卓越的债务管理体系在一定程度上发挥着重要的作用。如果我们将时间向前推，可以发现，在18世纪的大部分时间，从月度国债收益率与新旧贷款利率来看，无论哪一种，英国都要低于法国，这也意味着，当时的英国总体上具有比法国更加强大的债务融资能力： 诚然，战争胜负由多种因素决定，但经济基础几乎是最重要的一面。有理由认为，英国强大的债务融资能力，可以使其调动更大规模的财政资源，并相应地投入到军事活动中去。下图便显示，在18世纪的大部分时间，英国与法国单位资本军事支出之比都大于1，在几次英法大规模战争期间（下图中黄色区块），该比例甚至远远超过1，在拿破仑战争期间一度超过3，最大甚至接近6！可以说，英国卓越的公债发行与管理体系，或为其成为争霸战争中的最后赢家发挥了巨大的作用： 那么问题来了，为什么英国具有更好的公债制度？ 要回答这个问题，就必须深入英国当时的财政体系，进一步地，这就涉及到了英国近代的'财政革命'问题。 财政革命：帝国扩张的强心剂 现代公债之发行与管理，实质乃是现代财政体系中的一部分。所以，要深入理解现代公债，必须对现代财政体系的来龙去脉有一个大概的认识。 当代财政政策主要包含税收政策、债务管理与财政预算等主要方面，但这些在古代与现代具有显著的差异，英国近代的财政革命，为我们管窥这种古今之别提供了良好的窗口。 英国史学界的Henry Roseveare与P.G.M.Dickson等人的研究指出，17世纪中叶-18世纪中叶的百余年间，英国曾发生了一场深刻的财政革命，其内容涉及税收的常规化与税收机构的官僚化、中央银行的创设、长期公债的出现、预算制度的完善等等，其中的很多方面，为现代公债的出现与发展奠定了坚实的基础。 从税的方面说，中世纪英国王室的财政收入主要来源于君主家庭拥有的土地收入，即“国王靠自己的收入过活”，只有在战争年间入不敷出时，才会召开会议商议征税事宜，换言之，中世纪的征税并不是常态化的。但是，随着近代早期（比如16世纪伊丽莎白期间）国家构建的复杂化以及战事的日益频繁，靠王室自有收入已无法覆盖种种开支，因此，先前作为王室临时性收入的税收开始逐渐常态化，且税收种类亦不断增加（包括作为间接税的关税和消费税以及作为直接税的土地税和所得税），专职征税的非人格化的官僚机构也开始出现（所谓非人格化，在组织学上的含义即“按照客观的、超然的和不变的特点去招募人员”，简言之即通过某些硬性指标而非裙带或血缘关系招募人员，古代的科举或现代的高考可被视为“非人格化”的例子，而根据血缘亲疏任命官职则相反），并且，拜1688年英国光荣革命后的政治变革所赐，王室的权力被议会大大限制，因此，税收的“私人属性”也越来越淡，而“公共属性”则日益增强。概言之，税收革命使税收逐渐成为了“稳定的公共现金流”，这对以未来税收收入作抵押品的现代公债的诞生与发展而言十分重要。 即便有了稳定的税收现金流收入，但在战乱频繁的时期有时连税也无法覆盖军事支出，在这种时刻，当局只能去借债。不过，在近代早期，政府的借款利率往往非常高。在1660年英国斯图亚特王朝复辟以后，英国政府的借款利率达10%，1688年光荣革命之后，由于常年战乱，英国政府始终无法摆脱财政困境。对此，1694年4月，财政大臣蒙塔古提出创办银行的方案，该方案的具体内容是：政府向一个贷款集团借款120万，年利率8%，作为回报，政府以航运税和酒税为抵押，同时允许该集团成立一个银行，在政府还债之前发行金额相等的纸币。 由于债权人的权利得到了良好的保障，因此在方案公布仅10天之后，120万英镑就到位了，与此同时，全球央行的鼻祖，英格兰银行亦由是而生。 英格兰银行在英国近代史尤其是经济史上扮演了非常重要的角色。一方面，它可以使英国政府获得大量低息贷款（从一开始的8%后来降至4%左右）；另一方面，它创造的信用凭证制度成为了后世中央银行发行纸币的起源。此外，它还在政府的公债管理中发挥了重要作用，1721-1742年英国政府的长期借款共660万镑，其中直接来自英格兰银行或由英格兰银行管理者达到了61.4%。而且，其还负责管理政府长短期公债的承销和偿还业务——1696年，英国政府发行国债未遂，一年后英格兰银行的董事们用自己的财产认购了这些国债，并在随后投入到市场中，这使得政府发行的国债获得了流动性，并在客观上奠定了公债二级市场发展的基础。 预算制度的成长也是英国近代财政革命中的重要一环。光荣革命后，在议会本位的政制架构下，一方面，王室收支与公共收支开始分离，另一方面，公共收支开始受到议会更严格的控制。这限制了当局在财政支出方面的肆意妄为，也进一步提升了英国政府的信用，这对靠信用立身的公共债务而言无疑十分重要。 概言之，在英国近代早期（17世纪中叶-18世纪中叶）的财政革命中，光荣革命后确立的议会政制及随之而来的财政预算制度之发展限制了政府肆意妄为的能力，从而提高了英国政府的信用，信用正是公债发行的基石；税收体系的发展，使英国政府有了稳定而强健的未来现金流，这给公债提供了可靠的抵押品；英格兰银行的创设，则为公债发行提供了高效的承销者，并逐渐生成了买卖英国公债的二级市场。因此，财政革命为英国公债制度的演进贡献至大，也为英帝国称霸全球奠定了雄厚的财政基础。 总结而言，18世纪英国争霸战争史提供了公债作为战争融资手段的典型案例。这段历史也告诉我们，以高效运转的现代财政制度为依托的公债管理体系可以使主权政府以更低的利率，更高效的方式获得更多的战争融资，这在烧钱尤其严重的对外战争中显得非常重要。 18世纪英国的战时公债故事暂告一段落。在下一篇中，我们将去往19世纪明治初年的日本，看看公债在一国经济建设中，又发生了哪些有趣的故事。 敬请期待！ |
|
|
