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案情概要 当事人委托某茶叶研究所生产普 洱茶并在网上销售,但该当事人同时在别处购买铁观音茶叶,并擅自在铁 观音茶叶外包装贴上写着某茶叶研究所厂名厂址的标签。经查,当事人持有合法有效的生产许可证,购买的铁观音亦属于合法生产的产品,但该产 品与某茶叶研究所并无关系。销售铁观音货值金额共计1300元。据当事人称,将铁观音茶叶贴上某茶叶研究所的标签,是由于其觉得研究所名号较大,希望傍其名号提高茶叶销量。 意见分歧 当事人的行为,同时触犯了四个法条。一是《食品安全法》第七十一 条 :“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。”按规定应没收产品,没收违法所得,货值金额不足一万元的,并处五千元以上五万元以下罚款 ;货值金额一万元以上的,并处货值金额五倍以上十 倍以下罚款。二是《食品标识管理规定》第十九条 :“禁止下列食品标识违法行为 : ......(二)伪造食品产地, 伪造或者冒用其他生产者的名称、地址......”,按规定应没收产品、没收违 法所得,并处产品货值金额等值以下的罚款。三是《产品质量法》第三十 条“生产者不得伪造产地,不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址”,按规定应没收产品、没收违法所得,并处货值金额等值以下的罚款。四是《深圳经济特区产品质量管理条例》第 二十三条 :“生产者、销售者对其生产、销售的产品质量负责。禁止生产、 销售下列产品 :......(五)伪造产地、 伪造或者冒用他人厂名、厂址的......” 按规定应没收违法产品,没收违法所得,并处产品货值金额三倍的罚款。 对当事人的行为,应适用哪个法条进行查处,有四种不同的意见 : 第一种意见认为,应当适用《食品安全法》。因为当事人的行为属于想象竞合,而想象竞合的处理原则是择一重处。当事人触犯的三个法条中,《食品安全法》的处罚最重。 第二种意见认为,《深圳经济特区产品质量条例》属于特区法规。《立法法》第九十条规定 :“经济特区法规根 据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用 经济特区法规的规定。”根据该规定, 在深圳经济特区内应优先适用《深圳经济特区产品质量条例》。 第三种意见认为,在这四部法条中,《产品质量法》和《食品安全法》法律位阶最高,且《产品质量法》对 当事人“伪造”标签的行为定性更为准确,针对性更强,因此应当适用《产品质量法》。 第四种意见认为,《食品标识管理规定》与其他三部法条相比,属于特殊法。根据“特殊法优先于普通法” 的原则,应适用《食品标识管理规定》。 上述意见似乎都存在一定的道理, 但理由却并不那么充分,也不够全面。 法律法规适用分析 关键点一 :当事人的行为属于法条竞合还是想象竞合? 法条竞合与想象竞合,属于刑法学概念。但由于刑法与行政法同作为行使国家公权力的法律,刑法中的部分理论可供行政法参考借鉴。 关于法条竞合与想象竞合之间的 区别,一直是刑法学界一个颇具争议的焦点。清华大学法学院张明楷教授认为,法条竞合时,不管现实案情如 何,两个条文都具有竞合关系。即是 否具有法条竞合关系,并不取决于案 件事实,而是取决于法条之间是否存在包容与交叉关系。想象竞合则是现实行为触犯了两个不同的法条,不同 法条之间不一定具有包容与交叉关系。从实质上讲,法条竞合时,只有一个法益侵害事实。想象竞合时,则有数 个法益侵害事实。 根据上述观点可知,本案属于法条竞合的情形。当事人的违法行为触 犯的四个法条,描述的均是“标签虚 假”的问题,存在包容和交叉关系, 且当事人的违法行为仅侵害了一个法益。假设当事人生产的茶叶同时存在 产品不合格的问题,同时违反《食品 安全法》关于产品质量的规定,那么 其行为当属于想象竞合。 关键点二 :法条竞合应如何处理? 想象竞合的处理原则是“择一重”,而法条竞合的处理原则则更为复杂,同样作为刑法领域一个争议不断的课题。张明楷教授认为,一行为符 合相异法律中的普通刑法与特别刑法时,应适用特别法优于普通法的原则。一行为同时触犯同一法律的普通法条 与特别法条时,在一定条件下,应考 虑适用重法条优于轻法条的原则。 由于刑法与行政法立法体系的差 别,将刑法理论引入行政法领域,万不可生搬硬套。在行政法领域发生的 法条竞合,可参考刑法领域相关学说, 处理时遵循“特别法优先于普通法” 为主,“新法优于旧法”“重法优于轻 法”为辅的处理原则,最终实现“公正” 的执法目的。 行文至此,我们再结合案情进行具体分析。 《立法法》第九十二条规定 :“同一机关制定的法律、行政法规、地方 性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用 特别规定 ;新的规定与旧的规定不一 致的,适用新的规定。” 本案涉及的四个法条中,属于“同 一机关制定”的有《食品安全法》和《产品质量法》。两部法条相比,《食品 安全法》由于其使用范围较窄,属于特别规定,应优先适用。有意见提出, 单就该违法行为而言,《产品质量法》的规定更为特殊,因为其特别规定了“伪造产地”这一行为的违法属性。而 《食品安全法》仅仅是“不得含有虚假 内容”这一笼统说法。对此意见,本文认为,《产品质量法》在违法行为的规定确实更为详细,但这不能作为它是“特殊法”或“特殊法条”的原因。 因为《产品质量法》规定的“生产者不得伪造产地,不得伪造或者冒用他人的厂名、厂址”这一行为,与其他标签虚假行为如“代理商名称虚假” 或“营养成分虚假”相比,不存在实质意义上的特殊性。换言之,假设承认该规定的特殊性,从而适用《产品 质量法》,而对《产品质量法》没有规 定的其他标签虚假行为适用《食品安全法》,则会造成同类行为适用不同法条的现象,不符合公正执法的行政法基本原则。另外,复旦大学法学院刘 志刚教授认为,由于特殊法与一般法 是一个相对的概念,对“特殊”和“一般”的概念应从主体事项方面进行认定,不能仅仅着眼于某一个非主体概念。综上所述,《食品安全法》相对于《产品质量法》,属于特殊法,应优先适用。 那么不是“同一机关制定”的法 律规范,即不同法律位阶的法律法规 之间,如何判断“特殊”呢?学术界有一种观点,将“普通法与特殊法” 关系从同位阶的法律之间,突破至不 同位阶的法律规范之间。 据此观点,我们判断《食品安全法》与《深圳经济特区产品质量管理 条例》,前者应属于特殊法。前文有一种意见提到特区法规优先适用,但《深 圳经济特区产品质量管理条例》相对《食品安全法》而言,是否属于“变通”, 仍存在不少争议,且《深圳经济特区产品质量管理条例》第二条第四款明 确规定 :“药品、医疗器械、食品(含保健食品)、化妆品、农产品等产品质量的监督管理,法律、法规有规定的, 适用其规定。”因此,两相比较,应当适用《食品安全法》。 而《食品安全法》与《食品标识 管理规定》之间,后者应属于特殊法。 但是否因此就应当加以适用呢?并不 能简单下此判断。 结合前文所说“特别法优先于普通法”为主,“新法优于旧法”“重法优于轻法”为辅的处理原则,我们梳理一下这两部法条的新旧及轻重。 《食品标识管理规定》于2009年修订,而《食品安全法》是2015年修 订,后者更“新”。若按照《食品标 识管理规定》进行处罚,本案要处以 1300元以下罚款,而按照《食品安全 法》则处以5000元以上罚款,后者更“重”。且《食品标识管理规定》规定, 伪造食品产地,伪造或者冒用其他生产者的名称、地址的,依照《产品质量法》第五十三条规定进行处罚——又回到了“普通法”上来了。另外,《食品标识管理规定》虽然规定了禁止所有标识违法行为,但仅对生产日 期和保质期、产地、生产者的名称、地址、生产许可证标志及编号的虚假 标注明确了罚则,对其他标注行为则没有表明如何查处。那么,若对已明 确罚则的虚假标注行为适用《食品标识管理规定》,而对其他虚假标注行 为适用《食品安全法》,就会出现前 文所述的“同类违法行为,不同处理结果”的情况,有违行政执法“公正” 原则。因此,综合以上考虑,仍应适 用《食品安全法》。 法律的生命在于正确适用。行政机关执法时遇到法条竞合的问题,应 全面考虑,综合比较,避免机械僵化, 以防止出现不合理的处理结果,力求 将“公正”原则贯穿于每一个执法案件当中。（作者：深圳市市场监管局大鹏分局 林增） |
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