马焕灵|教育纠纷：理论关照与消解逻辑

作者简介

马焕灵，广西师范大学教授，博士生导师，博士，主要从事教育政策与法律研究。

摘要

高度诉求是教育纠纷频烈的根源，主要体现为行政领域内的权力扩张与行政责任推诿以及民事领域内的权利膨胀与义务怠履。低度诉求理论对消解教育领域内的权利纷争，减少共同体内的冲突具有智识上的贡献。为了减少冲突和纠纷，一方面需要重新确认教育领域内的主体权利义务体系，确立教育主体行为边界；另一方面需要确立教育权力清单和责任清单制度，确立教育行政行为圭臬。

社会高速发展，我国教育改革已进入深水区。教育利益主体多元化态势渐趋明显，矛盾不断增多，冲突日益加剧，中国已进入教育纠纷高发期。面对新形势，我们需要一种崭新的纠纷哲学导引，完善、疏通并充分应用已有路径，开辟新的路径，使高频剧烈教育纠纷消解至低频度低烈度，直至彻底解决纠纷，达致社会和谐。

一、高度诉求：纠纷频烈的实践根源

随着我国社会主义市场经济建设的不断深入，作为其伴生品的“庸俗市场经济”观念也日益渗入社会的每一个毛孔当中，由此催生的功利主义价值观甚嚣尘上。在这一价值观影响下，无论是在行政领域还是在民事领域都出现了前所未有的高度诉求，这些诉求成为纠纷频烈的主要根源。一方面，在社会公共管理领域，由于行政权力具有权威性、强制性、普遍性、排他性，使行政权力有着比“私权”更广泛的约束力、强制力以及现实利益，导致以维护社会秩序和社会利益为目的的行政权力组织或者个人不可避免地出现了权力扩张与责任推诿现象，甚至出现了权力资源化、权力权利化等任性使用的异化现象。这些现象使得某些行政权力规约缺失，偏离行政规范的轨道，异变为损害公共利益的力量，异化为个体或个别集团牟取私利的工具，为行政纠纷的产生埋下种子。另一方面，随着法治建设的不断深入，“权利的时代”已经来临，公众捍卫权利的意识不断高涨，充满争议的新型权利诉求大量涌现，法权体系所接纳的权利种类日益丰富，权利膨胀与义务怠履现象层出不穷。社会的变动性、立法者的有限理性与法律语言的模糊性等因素纠结在一起，导致某些法定权利的界限模糊，权利冲突和纠纷不断增多。

（一）权力扩张与责任推诿是教育行政纠纷的源头

比较而言，权利具有消极性，而权力则具有积极性。于是，近年来学界往往将教育行政纠纷的研究重心放在权力扩张、行政越权与民众诉求多元化等问题上，却忽略了责任推诿或行政推诿等消极怠政问题。事实上，行政推诿也是导致我国教育行政纠纷频烈程度不断加大的要因。

权力扩张是指由于公权私有化、权力扩聚以及强势权力运行而致使权力被不适当使用的现象。而教育行政权力扩张是指教育行政主体在行使教育行政职权的过程中，对法律所赋予的行政职权的不规范或超常规使用的行为或者严重违反行政合理性原则的自由裁量行为。在现实性上，教育行政权力扩张往往表现为时间、地域、领域、层级的管辖权限扩张。教育行政权力扩张极易导致行政越权和行政权力滥用，从而侵犯行政相对人的正当合法的权利和利益，导致教育行政法律纠纷的产生，增加具体行政行为的法律风险。

责任推诿，又叫行政推诿，是指行政主体怠于履行自己所负职责，拒绝行政相对人的请求，并将行政相对人的诉请或自身固有职权推脱给其他行政主体行使的行为。教育行政推诿与现代行政法理念完全相悖，不但迟延教育行政进程，增加教育行政成本，严重影响教育行政一体化，大大降低教育行政系统的公信力，而且可能会由于侵害行政相对人合法权益增加教育行政纠纷案件的产生几率。

（二）权利膨胀与义务怠履是教育民事纠纷的诱因

“权利相对性理论”认为，权利人在行使权利的过程中应当遵守宪法和法律，并不得损害国家、社会、集体以及他人的合法权益，不得超越法律许可的范围，不得在合法权利之外谋求非法利益，这就是权利限度。［1］在现实性上，权利人超越了权利限度而行使权利，就必然会走上权利膨胀抑或是权利滥用的道路。

权利膨胀是指个体或者群体权利人在行使权利时，违背 “权利相对性”原则，任意扩张权利范围和标准，为追求自身利益最大化而超越了权利行使的正当界限，客观上损害了国家、社会、集体或者他人利益的行为。教育权利膨胀行为必然会与国家、社会、集体或者他人利益的合法权益发生冲突，发生民事纠纷的风险就大大提升。

义务怠履指的是负有宪法和法律规定的应尽义务的公民，由于义务履行懈怠情感以及由此引发的一系列具体行为。义务怠履是“民事法律主体怠于履行义务”，异于“行政职责怠履”。教育民事义务怠履违背我国法治建设基本要求，破坏社会的安定与团结，容易激化社会矛盾，导致教育民事法律纠纷的产生。

二、低度诉求：教育纠纷消解的逻辑指向

低限人权哲学是由英国达勒姆大学米尔恩教授在对西方人权观的批判基础上提出来的，认为“人权概念本身存在人的多样性悖论，要解决这一悖论，唯有采取最低度标准，即低限人权标准。低限人权既易于理解又经得起推敲，是能够与人的多样性所相互协调的”。［2］因为，无论社会生活采取何种特殊形式，社会共同体都拥有其赖以存在所必需的低度的道德要素，这些道德要素叫做“共同道德”，是社会共同体及其成员必须在信任基础上共同遵守的最低限度的道德要素。而低度权利来自低度道德，正因为它是低度的，所以它是普遍的，是任何社会的任何成员都应该而且可以享有的。低度权利是共同道德和具体道德的结合，能够运用于一切文明传统，是能够与人的多样性相协调的人权。基于其普适性，低度人权观对于我们理解、分析和诊断教育病症，促进教育主体多元权利从应然走向实然，从实然走向法定，具有不可多得的战略价值。［3］基于此，底限人权观对消解教育领域内的权利纷争、促进教育多元权利主体的合作、减少教育多元权利主体的冲突无疑具有智识上的贡献。

（一）教育纠纷消解的理论逻辑

低度义务履行意味着对低度权利的尊重，有助于社会和谐，减少纠纷的发生概率。米尔恩教授以尊重人的价值和尊严作为基本的理论基点，提出任何社会共同体存在着敬畏生命、坚持善良、维护友谊、礼貌待人以及承担责任等为维护组织自我存在和秩序稳定而必须遵守的低度道德。低度道德保障“低度权利”，是任何共同体场域赖以存在与正常运转的最根本的具体道德，也称为“低度人权”或“底限人权”。因此，对“底限人权”的尊重，就意味着整个共同体场域的正常秩序与和谐状态维持。

低度权利诉求有利于纠纷的减少和纠纷烈度的降低。一般来讲，对社会场域内人权“最低限度”的突破会导致纠纷的产生。然而，不可否认的是，某些纠纷的产生往往是因为一方过度诠释其权利及其预期，进而超出了相对方的“最高容忍限度”而致使纠纷升级。低度权利诉求恰恰相反，教育活动的顺利达成是教育场域内共同体成员的共同目的，这一目的的达成需要信任与合作，而基本权利实现是共同体成员信任与合作的基础，从而客观上减少了纠纷或者降低了纠纷的烈度。

低度权利的提出为通过对话解决纠纷提供了一个话语平台，使得“权力人与权利人”和“权利人与权利人”进行合作与交流成为可能，有利于纠纷的消解。低度权利的提出意味着权利主体和权利标准的普遍性。一方面，权利主体的普遍性实质是权利主体的平等性，普遍权利意味着所有的社会共同体成员，勿论种族、阶级、信仰、肤色、财富、性别、国籍、智识、能力差异，皆平等享有作为人的尊严和价值，这从理论上反击了文化上的“权力中心主义”和“权利膨胀主义”。在低度权利保护过程中，行政越权、责任推诿、权利膨胀和义务怠履均可以迎刃而解。另一方面，权利标准的普遍性具有道德意义和物质意义的双重结构。包括诚实对待权、礼貌权和要求正义权等低度权利的标准，其在道德意义上体现了作为人的基本权利维护机制中应有的伦理道德力量，低度权利标准植根于具体的社会经济基础，具有物质意义。具有道德意义和物质意义的低度权利标准为“权力人与权利人”和“权利人与权利人”的对接提供了调适的空间，并为在低度之上的利益差异提供了商谈的空间。正因如此，对“低度诉求”的保障是关乎自由与秩序等价值目标实现的重要因素。低度诉求视野为教育纠纷解决提供了一种独具适切性的“度”。在“权力与权利”以及“权利与权利”的动态博弈场域中，“低度诉求”实质上发挥了科赛所说的社会“安全阀”功能。

（二）教育纠纷消解的实践逻辑

第一，运用低限人权理论审视我国当下的纠纷解决实践具有现实性。一方面，从发生在20世纪末的具有划时代意义的“田永案”，到21世纪初的“高丽娅教案著作权案”，再到不久前发生的“研究生自杀案”，无一不向我们昭示着教育领域内“低限人权”保障的必要性。另一方面，我国现行的与教育密切相关的宪法、法律和法规，在思想旨归上与低限人权理论所涉及的七项“低度权利”保护具有一致性。《中华人民共和国宪法》（2018年）第37条、第38条涵盖了低度权利理论中对生命的敬畏的意蕴；第33条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，本条规定至少涵盖了低度权利理论中对礼貌的遵守、对诚实的坚守和对责任的承担的基本意蕴；第49条所规定的“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”涵盖了低度权利理论中及儿童的受抚养权意蕴。《中华人民共和国教育法》第37条规定：“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。”该条规定与低度人权理论中的儿童的受抚养权和“获得帮助权”的保护旨趣不谋而合。再比如，在对教师的考核方面，《中华人民共和国教师法》第23条规定：“考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见。这一条款所蕴含的法律理念与低度权利理论中的“被公正对待权”思维具有一致性。因此，可以这样说，我国现行的宪法与教育法律的所有法条都能在法理内涵上与七项低度权利保护中的一项或多项存在对应与呼应关系。

第二，运用低限人权理论审视我国当下的教育纠纷解决实践具有适切性。权利实现程度的时代性决定了低度诉求理论在当代中国的适切性。权利具有社会性，只能存在和发展于特定时间与空间中，必然既具有历史性和现实性，又具有普遍性和特殊性。历史性和现实性意味着权利意识、权利理论和权利实践有着从无到有、从不完善到完善的发展过程。与历史性和现实性相联系，权利体系的完善和权利的实现取决于具体的地缘时间、空间和社会文明程度，在社会发展进程中，特定时空的社会物质和精神生产活动又总是形成特定的权利状态。在社会主义初级阶段，应该设法在既有历史文化传统条件下寻找促进权利进步的有效路径，过高的行政权力诉求是历史的倒退，过高的权利诉求只会带来社会的混乱与无奈。个体最低限度的权利实现源自对低度道德的阐释和理解。“低限人权理论”是教育纠纷解决道德基础的重要法律精神源泉。

第三，契合中国传统的“和合”思想内核的低度人权理论为教育纠纷消解奠定了颇具中华传统文化特色的理论基石。纵贯中国思想文化发展全过程的“和合”思想体现着中华文化的首要价值和精髓，是被国人普遍接受和认同的人文精神，也是中国思想文化中最完善且最具生命力的思维形式，是中华民族精神活生生的灵魂。“和合”思想也讲矛盾与冲突，但这一思想不仅承认矛盾、冲突和差异，而且更注重解决矛盾、冲突。“和合”思想讲求将诸多异质要素纳入相互依存的和合体中，求同存异，从而形成总体上的平衡与和谐。低度人权哲学与“和合”思想异曲同工，都是取代单纯“斗争哲学”的思维方式，与新时代发展潮流相适应，提供一致性低度标准。在一致性低度标准基础上，教育纠纷当事人的利益诉求在开放、扬弃、有序基础上不断统一、协调与整合，从而为纠纷的消解提供了可能。

三、束权履责：低度诉求的实践旨归

低度诉求在实践上推进，需要在教育民事和教育行政领域双管齐下。一方面，在民事领域，为了减少冲突和纠纷，需要对教育领域内的主体权利义务体系进行重新确认，确立教育主体行为的基本边界；另一方面，为了实现“法无授权不可为”需要我们确立权力清单制度，为了实现“法定职责必须为”则需要我们确立职责清单制度。

（一）确认教育民事主体的权义边界

我国教育民事纠纷的具体解决离不开民事权利的正当行使和民事义务的积极履行，也离不开基于权义双方合意的低度诉求。因此，在立法、执法、司法以及法律监督等方面，国家需要采取积极措施，从而使得现代权利在使用文法上可以毫无偏差地表达出正确、公正的实践理性，从而实现共同体成员正当行使教育民事权利，积极履行教育民事义务，最终使得权利膨胀得以规范、权利滥用得以防范，从而促进我国教育纠纷的消解。

权利和义务的现代文法提供了几乎可以表达实践理性的所有途径。但是在理论上，依然存在着人们对权利义务及其范围的误解现象。因此，权利义务请求的冲突现实和解释性理由的匮乏迫使我们确认各种权利义务的价值排序和边界。纵然“低度诉求”所关注和诉诸的权利与义务仍处于应然层面，但是一旦在教育场域实然层面的法律彰显出来时，无疑会为教育纠纷的解决带来福祉。

从具体实践层面看，教育民事权利的正当行使和教育义务的完整履行不仅仰赖于权利救济渠道的畅通以及教育场域内多元利益主体权利义务意识的提升，更离不开制度文本层面教育民事权利义务的边界确立。第一，应当尊重权利人以及使其权利实现的义务承担者的身份；第二，应当具体化民事权利和义务的内容、适用义务的时空条件；第三，应当具体化描述权利主张人身份或成员资格；第四，应当具体化描述权利主张人丧失权利主张的条件以及权利人免除相关义务的条件；第五，应当仔细诠释权利人自由。

（二）确定教育行政主体的权责清单

人类的文明史就是一部改革史，是一部全面深化改革的文明史。2014年，党的十八届三中全会提出“全面深化改革”的全新主张，强调“推行地方各级政府及其工作部门权责清单制度，依法公开权力运行流程”［4］。

权力清单制度的出发点是“法无授权不可为”。在必须运用国家强制力来进行维护的社会领域，政府的权力不可缺位，宪法和法律确认了政府所拥有的国家强制力的合法性。反之，对于政府无权进行干预或仅在特定情况下能够进行干预的领域，必须要遵守“法无授权不可为”的根本原则。权力清单制度的实行有利于推进依法授权、依法行政和依法制权。权力清单制度意味着应当清除那些在现实中无法规依据却被行使的权力，权力的调整和中止必须经过法定程序。因此，实行权力清单制度将更有利于公民权利的行使，使政府最大限度地服务于人民，真心实意为人民办事，建设成为服务型政府。

责任清单制度是要实现“法定职责必须为”。按照权责一致的原则，责任清单与权力清单相匹配，是有效保障政府权力科学规范运行的基础和依据。权力清单制度明确了政府的权力总量，为政府部门行使职权提供了圭臬。然而，政府部门依然会出现这样或那样的越权履职、消极履职、不作为履职等行为，这就需要明确的不利后果承担规范。因此，应当建立与权力清单相对应的责任清单制度以确保权力清单的实施效果，从而实现对政府部门及其公务人员行为的责任约束与责任考量。按照权责一致的原则，明确责任主体，建立教育责任清单，是深化教育行政体制改革，转变政府职能，建立服务型政府的必然趋势。

教育行政权力与责任清单制度指的是有权主体通过一定的法律程序制定出来的关于教育行政许可、教育行政处罚、教育行政确认、教育行政给付、教育行政奖励、教育行政监督检查等教育行政权力与责任种类、数量、运行程序、职权依据等具有法律约束力的文本或文件。首先，教育行政权力与责任清单必须由有权主体来制定，只有这样才是合法有效的权力清单。其次，教育行政权力与责任清单的制定必须经过一定的法律程序，这是使权力清单最终产生法律效力的保障。再次，教育行政权力与责任清单的内容主要涉及权力与责任的种类、数量、运行程序、职权依据等事项，并且清单上所列的教育行政部门的相关职权应该逐条逐项明确具体，这些权力反映了教育行政机关的权力种类与类型，在权责统一的基础之上，明确教育行政部门越权、权力空缺、权力腐败等行为的责任。最后，教育行政权力与责任清单具有约束性，具有法律效力。相应的教育行政机关应该贯彻执行，切实做到“法定权力进清单，清单之外无权力”。

从低度诉求消解纠纷来看，建设教育权力与责任清单制度意义重大。第一，建立教育权力与责任清单制度有利于厘清教育行政机关与市场的调整范围，推进政府治理现代化，减少责任推诿，提升教育行政效率，从而减少教育行政机关与当事人产生摩擦的机会。第二，建立教育权力与责任清单制度有利于服务型政府的建设，促进政府正确、全面地履行自身的教育行政职责，加强和优化公共服务，促进教育行政部门与行政当事人的和谐。第三，建立教育权力与责任清单制度有利于加强对教育行政部门行为的监督，规范教育行政权力运行，深化依法行政，进而有利于法制政府及廉洁政府的建设，保证教育政务顺畅进行。因此，教育行政权力配置的合理化、运作的规范化与理性化对我国教育改革的深化具有重要价值，符合公众心理预期，必然会在客观上预防和减少教育行政纠纷的发生。

（三）确立利益表达的法治方式

无论是教育行政权力的行使抑或教育职责的履行，也无论教育民事权利的享有抑或教育民事义务的履行，都离不开表达方式的科学化和公正性。低度诉求哲学认为，每一个体都拥有被公正对待、礼貌对待、诚实对待的低度权利。体现在表达方式上，这些权利价值就表现为平等性、民主性、文明性与和谐性。表达方式一般分为人治方式和法治方式，由于法治表达方式避免专制性、野蛮性、冲突性、权力至上性和低效益性风险，决定了其在教育治理逻辑中承载着民主性、文明性、和谐性、规则至上性以及高效益性的使命。正因如此，法治表达方式必然会成为低度诉求哲学在教育纠纷消解中发挥功能的不可或缺的表达形式。

具体而言，法治应该是以法的精神进行治理，是法治在教育共同体中的延伸和具体化。法治应当是一种共同体的整体状态，它应当浸润在共同体的各个方面，存在于每个共同体成员内心世界之中，衍生为共同体成员的思想认识和外在行为。从系统观点看，作为治理方式，法治可以看作是一项由各子系统、各要素之间相互依存、制约、影响与作用的整体组织和联结方式的系统工程。教育法治方式是指教育法律主体在法治思维的基础上，在法治理念和法律精神指引下，制定教育规则和律令，并按照其规定和程序处理和解决问题的实践过程和工作方式。具体来说，它是指通过教育规则及其律令的制定和执行，运用教育规则与律令所承载的制度、机制、程序等来处理各种问题，解决各种纠纷和争议，最终达到促进教育目标实现的措施、方法及手段。教育法治方式由四个关键要素构成，即，法治理念引领下的教育规则和律令的制定、法治精神导引下的教育公权力阳光运行、教育法律主体自由和权利的实现以及公平正义理念指导下争议的合法解决等。

教育法治方式通过教育法治文化的生成、和谐秩序的形成、文明善治的达成、教育功能目标的完成彰显其独特价值。第一，法治方式有利于教育法治文化的生成。教育法治不仅仅是教育制度化，它是强调对权利保障和对权力制约的教育多元主体的利益表达方式，该表达方式本着法的精神来处理各种问题，解决各种争议，最终达到促进教育共同体目标的实现。［5］这样，教育共同体成员就在长期的按教育规则处理事务过程中，逐渐认同教育法治精神和教育规则，树立规制权威，形成法治思维，最终生成法治文化。第二，法治方式有利于教育和谐秩序的形成。由于教育规则规定了各个职能部门的权利责任，教育共同体成员按照教育规则办事就有利于规范其行为。同时，教育共同体成员行使权利，履行义务，各个职能部门分工协作，减少公共权力不合理干预的可能，同时这也对合理合法解决纠纷产生积极作用，实现公平正义，最终有利于教育和谐秩序的形成。第三，法治方式有利于教育文明善治的达成。由于教育规则实际上是一种教育共同体成员在教育中都加以认同的“共识”或“契约”，这就对教育规则赋予了一种民主的精神与特性。而“权力是迫使对方服从的制度性强制力量”［6］。当这种“强制力量”与人治相结合时，就容易导致由权力专制引发的暴力。这样，当教育成员按照规则办事时，就以民主规范教育权力组织的行为，消解专制暴力，最终有利于教育文明善治的达成。第四，法治方式有利于教育功能目标的完成。当教育各个部门按照章程履行职能，教育共同体成员按照教育律令行使权利和履行义务时，教育的培养人才、科学研究、服务社会和引领文化等功能才得以完成。

教育法治方式的价值实现仰赖于教育法治方式诸要素功能的发挥。这些要素包括教育法治方式的有效实行，要把控四个关键要素，即，法治理念指导下教育规则和律令的制定、法治精神导引下教育公权力的阳光运行、教育共同体成员自由和权利的实现以及公平正义理念下争议的合法解决等。

首先，立足法治理念，制定教育规则和教育律令。以法治方式治理教育共同体，首先涉及到法的精神的引入、吸收、内化。具体来说，教育共同体要引入法的精神，然后在共同体场域中进行吸收，与教育文化中的其他要素进行融合，即内化。最后与现实存在的教育的其他物质与精神性因素结合，形成针对本教育共同体特点的法治理念，制定出教育规则和教育律令。

其次，秉持法治精神，教育公权力阳光运行。教育共同体成员需要秉持法治精神，按照教育规则和律令办事。这就要求教育共同体在制定教育规则与教育律令时，加强民主监督，减少因公权力的非法运行而产生纠纷和贪污腐败等问题，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全质询、问责、引咎辞职等制度，将权力装到制度的笼子里。

再次，保障共同体成员自由和权利实现。教育规则的制定与实施，最终是为了教育共同体成员的自由与权利得到实现，保障其合法权益不受侵犯。首先要保障共同体成员的基本实质权利包括受教育权、获取教育资源权、工资福利待遇权等。其次要保障共同体成员的程序性权利，如建立健全教职工和学生的听证制度、申诉制度等，真正将保障共同体成员自由和权利落到实处。

最后，公平正义解决教育争议。多元利益主体需要以平等的身份达成共识来处理教育共同体各种事务、衡量和规范行为进而体现公平正义。并且，所有教育共同体成员需要给予这种公平正义以制度和行为支持。这意味着教育争议的解决要体现实质正义和形式正义，实质正义是指教育共同体成员在人格独立平等基础上本着比例原则进行“利”“害”的分配。而形式正义又意味着教育共同体在进行“利”“害”分配时要符合程序正义性。

参考文献

［1］刘作翔.现代法律观念的培植是实现法治国家的观念基础［J］.法学研究，2007，（4）：152.

［2］A.J.M.米尔恩.人的权利与人的多样性——人权哲学［M］.北京：中国大百科全书出版社，1995：22.

［3］马焕灵.走向实体正义的高校学生纪律处分［M］//中国教育政策评论，北京：教育科学出版社，2012：329．

［4］崔浩，桑建泉.责任清单制度的建构理念与责任关系［J］.行政管理改革，2015，（6）：119.

［5］侯建.利益表达与公权行为——公民如何影响国家［M］.上海：复旦大学出版社，2015：168.

［6］俞可平.权力与权威：新的解释［J］.中国人民大学学报，2016，（3）：40.

本文原载于《现代教育管理》2019年第6期

执行编辑：于翔；责任编辑：徐治中