【检说】正确把握和运用各种类型的检察建议

检察建议是检察机关的一个传统工作手段，可以追溯至上世纪五十年代，但很长一段时间在制定法上没有明确赋权；它主要着眼促进社会治理，但随着检察职能的调整和职权行使方式的创新，在诉讼活动中又经常见到它的身影。自上世纪八十年代检察建议书基本格式统一以后，检察建议广泛应用于随案预防之中，并被纳入中央有关综合治理的文件以及高检院出台的各类工作规则、意见、办法、规定之中，取得了长足发展。《检察官法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》等法律明确规定了检察建议，将散见于不同法律法规的不同类型的检察建议予以体系化，勾勒出检察建议的一般图景已经提上日程。特别是2019年2月26日，高检院印发了《人民检察院检察建议工作规定》，将五类检察建议纳入一个总体框架，打开了认知检察建议的新视野。但是，随之而来的新问题是，检察建议的性质是什么？不同类别的检察建议如何区分？既有检察建议框架究竟是封闭的还是开放的？检察建议的外延边界在哪里？笔者拟提出一个初步分析，尚请方家批评指正。

一、检察建议是检察机关行使职权的载体，是相关检察业务工作的结果形式

所谓检察建议，是检察机关在行使检察职权过程中，为一定目的、根据实际情况而釆用的一种措施。自《人民检察院检察建议工作规定》出台后，关于检察建议的整体性认知有了很大提升，但运用检察建议过程中认知错位、工作偏差、制发失范、混用乱用的现象仍时有出现，有的甚至自我拔高，搞成一般监督。根本原因在于对检察建议的把握和运用出了问题。《人民检察院组织法》第二十一条第一款规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”可见，检察建议连同抗诉、纠正意见，都属于行使检察职权的手段，不是一种独立职权。有职权属性的是《人民检察院组织法》第二十条规定的各类职权。同起诉书一样，检察建议作为一种格式文书，反射出背后的具体检察职权。

那么，它究竟对应的是什么职权呢？让我们再回到《人民检察院组织法》第二十条上来。该条有七项，外加一个兜底性规定。前面三项分别是侦查权、审查逮捕权、审查起诉权，后面四项分别是提起公益诉讼、诉讼监督、执行监督、监所监督。从检察建议的相关规定看，可以提出检察建议的，只能是后面四项。这四项职权除了提起公益诉讼不好界定之外，其他三项都属于典型的狭义法律监督职权。《人民检察院组织法》第二十一条第一款规定的不是所有类型的检察建议，而只是监督性质的检察建议，即再审检察建议、纠正违法检察建议。该款中的“抗诉、纠正意见、检察建议”并不是平行的并列关系；按一般理解，三者是针对不同程度违法采取的强弱程度不同的手段，而且呈现出强度依次减弱的特点，实质对应着同一性质的职权。所以，这里的检察建议目的不在于发挥辐射作用，扩大社会效果，而是针对诉讼违法，督促纠正整改。正因为如此，这类检察建议才需要调查核实作为基础。所以，根据《人民检察院组织法》第二十一条第一款之规定，并不是所有检察建议都需要将采纳情况书面回复。

除了监督类检察建议，还有公益诉讼检察建议和社会治理检察建议。我们认为，诉前程序类似于嵌在公益诉讼程序当中的一个治理类检察建议程序，公益诉讼检察建议一定程度上可划归社会治理检察建议。与社会治理检察建议不同之处在于，公益诉讼检察建议具有特定性、程序性。因此，检察建议本质上是“监督+预防”。检察建议一方面是狭义法律监督的手段和载体，体现的是法律监督（狭义的），而不是司法办案；另一方面，检察建议是检察机关参与社会治理的手段，通过延伸检察职能，促进改进工作、完善治理，履行好检察机关的社会责任、法律责任。所以，检察建议分类，总的可以分为程序内检察建议和程序外检察建议。程序内的主要指监督类（再审检察建议、纠正违法检察建议）和诉讼类（公益诉讼检察建议）检察建议，程序外的主要指社会治理检察建议。

有学者将检察建议程序称为一种非诉讼形式的检察活动。主要着眼于其社会治理的一面。如上所述，随着检察建议向监督领域扩展以及进入公益诉讼领域，检察建议越来越从社会范围向诉讼程序内卷，程序性越来越凸显，与之相适应，检察建议对应的职权属性也越来越凸显，从办案的延伸向职权行使本身转变。如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十六条规定：“人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，依照行政诉讼法第九十二条规定裁定再审，并通知当事人；经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。”所以，再审检察建议更像是抗诉的低配版，属于正式法律文书，享有完整的程序保障。只不过，这种程序不是诉讼程序，而是监督程序。

二、检察建议的效力来自于法律授权，是否具有刚性效果取决于检察建议背后对应的职权

《人民检察院组织法》第二十一条第二款规定：“抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”检察建议依据的职权不同，提出检察建议的方式也不同，这种不同表现在不同的名称、文号、依据、行文，甚至回复时间也长短不同。同时，也要看到，同一种性质的职权，可以采用多种措施，检察建议只是其中之一。检察建议的多样性决定了难以用一把尺子来量所有检察建议。所以，其具体操作要“依照法律有关规定”，一把钥匙开一把锁。正是在这个意义上，有学者提出“分门别类，针对不同领域、不同事项、不同主体及不同阶段，分别考察检察建议的相关效力”。所以，《人民检察院组织法》第二十一条的意义在于从检察基本法的角度确立了检察建议这种手段，并要求被建议单位及时作出回复；同时也承认检察建议的多样性，要求将检察建议附随相应职权予以进一步明确。但是，必须要看到，该条所说的“检察建议的适用范围及其程序，依据法律有关规定”，然而并没有相应的法律规定，是影响检察建议运用的最大问题。

检察建议的效力并不取决于“建议”的效力，而是看其背后职权有什么效力，并不存在一个一般的刚性、绝对的刚性。如社会治理检察建议基于办案附带地提出，推动整改、健全制度、堵塞漏洞。其间，即使明确了被建议单位的回复义务，仍没有改变它的预防性质和柔性的特点。这种检察建议不是司法办案职权直接针对的对象，也不是法定职权内生的法律文书，从而决定了这类预防性的检察建议很难设立什么法定程序。但是监督类检察建议对应着检察机关的法律监督职权（狭义的），在相对柔性的检察建议之外，还有其他程序保障更强的手段，如抗诉。这种程序内的监督类检察建议，充分体现了灵活性、可转换性的优势，通过建议使主客易位，变检察机关的直接纠错为被建议单位的自动纠错，从而以柔性的手段实现刚性的目的。如果一概地将检察建议的“刚性”理解为执行力、强制力，不区分程序内的和程序外的检察建议，随便作扩大化的解释，将使检察建议滑向一般监督，使这项制度创新走向反面。

检察建议的刚性也来自于检察建议的规范化管理。由于检察建议具体由法律规定，检察机关不能自我赋权、自我设定其效力，所以，就检察建议的效力来说，重要的不是追求法律上的强制，更在于做好检察机关自己的事。检察机关要通过发现问题的敏锐性、调查的充分性、建议的精确性、整改的可能性、落实的参与性等提升检察建议的专业性，以检察工作的权威，以释法说理的充分，以外部善意的提示，促使被建议单位主动接受、积极地整改、及时地回复。要分别细化不同检察建议的管理机制，对程序内的检察建议完善程序保障，对程序外的检察建议加强沟通协调。内功练好了，功课做到位，“刚性”效果自然就有了。

三、检察建议具有不同类型，因对应的职权不同，在类型上具有多样性、开放性

《人民检察院检察建议工作规定》第五条明确了再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议以及其他检察建议。再审检察建议是针对具有再审情形的生效裁判，向同级法院提出启动再审的建议，它扩展了检察机关同级监督的手段，将单一的抗诉转换为“再审检察建议+抗诉”，为提示人民法院自动纠错提供了可能。纠正违法检察建议主要适用于针对法院民事、行政审判活动和执行活动中的违法问题，公安、司法机关、刑罚执行机关等在刑事诉讼和刑事执行中的普遍性、倾向性违法问题或重大隐患，以及行政诉讼和行政执行中行政机关的违法问题等的监督。公益诉讼检察建议是依据行政诉讼法和有关司法解释在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式。针对行政不作为乱作为，检察机关督促履职——提起公益诉讼——人民法院审判，构成了行政公益诉讼司法监督的完整程序。社会治理检察建议主要针对履行检察职责中发现的违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警和防控、给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行政惩戒等问题提出的改进工作、完善治理的建议。

检察建议的类型不是一个封闭的体系，这是《人民检察院检察建议工作规定》第五条规定兜底性条款的原因所在。即使四种较为明确的检察建议，其类型的界定也有待进一步厘清。如刑事诉讼中的再审检察建议，并没有《刑事诉讼法》的明确授权，仅在《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第五十三条中有所规定：“经复查认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误，符合本规定第四十七条规定的情形，需要人民法院通过再审方式纠正的，刑事申诉检察部门可以提出意见，经本院检察委员会决定后，向同级人民法院提出再审检察建议。”原则上，程序内的检察建议要么经由立法授权，要么由两高联合确认，没有具体程序规则的刑事再审检察建议易被误认为非正式法律文书或沟通工作情况的往来函件。再比如，行政公益诉讼通过设置诉前程序，尊重了行政机关的首次判断权，发出诉前检察建议督促行政机关依法履职、积极整改，行政机关经过诉前程序不纠正或不履职的，检察机关再提起行政公益诉讼。将社会治理检察建议纳入公益诉讼当中，使之程序化，启示我们检察建议可以被包容、镶嵌在不同程序当中，所以，其类型可以应需要不断扩展。

目前带来较多困扰的是纠正违法检察建议与纠正违法通知书的界分。纠正违法通知书在相关法律法规及司法解释中有多种表述，如“纠正意见”“通知纠正”“提出纠正”“纠正违法意见”“纠正违法通知书”等，在制式法律文书中，还有“纠正审理违法意见书”“纠正非法取证意见书”等。《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》中并没有监督类检察建议的规定，原则上，针对刑事诉讼活动中的个案执法规范问题，只能口头提出纠正意见或者发出纠正违法通知书，而不能提出检察建议。（但按照《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第二十九条规定，对公安机关另案处理存在违法或者不当的,可以提出书面纠正意见或者检察建议。）而按照相关规定，在民事行政诉讼监督中针对相关违法行为只能制发检察建议，不应提出纠正意见。而同样针对诉讼违法行为，在刑事诉讼中可以制发纠正违法通知书，在民事、行政诉讼活动中又不能制发。不但缺乏内在统一逻辑，也与《人民检察院院组织法》第二十一条第一款的原则性规定不尽一致（第五项“对诉讼活动实行法律监督”没有区分是哪一种诉讼活动）。

四、检察意见、量刑建议、综合通报等文书与检察建议有联系、也存在一定区别，应当注意区分

《人民检察院检察建议工作规定》第十二条规定：“对执法、司法机关在诉讼活动中的违法情形，以及需要对被不起诉人给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得，法律、司法解释和其他有关规范性文件明确规定应当发出纠正违法通知书、检察意见书的，依照相关规定执行。”在检察建议之外，还有专门的纠正违法通知书、检察意见书，以及其他。这些文书与检察建议是什么关系？纠正违法通知书与检察建议书的区分，在监督层面上针对不同程度的违法和不当行为，存在一个轻重、强弱关系。有必要打通三种诉讼活动，按照统一的监督规则、监督程序，分别配置到底需要制发哪种文书。

检察意见主要适用于建议有关机关对被不起诉人给予行政处罚、处分或者没有违法所得（《刑事诉讼法》第一百七十七条），对监管机关报请减刑、假释提出意见，“两法衔接”中建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件（《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十七条）。这些检察意见要么是过程性的表达意见，检察机关对某种事项、情形发表看法，将口头意见书面化，留存备查，并非一种法律文书，如减刑、假释意见，属于工作函件；要么是检察机关依法出具具有一定法律效力的正式文书，如“两法衔接”中建议移送涉嫌犯罪案件。针对被不起诉人向有关机关提出的检察意见，类似于社会治理检察建议，体现了司法办案的辐射效果。如《人民检察院刑事诉讼规则 》第二百九十六条将撤销案件后建议有关机关没收犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产的，明确为“检察建议”。意见和建议性质接近，难以区分，不如将正式文书纳入检察建议的范围，统一名称、统一管理。

量刑建议是一种独立的文书，属于检察机关公诉权的一项重要内容。量刑建议虽然冠之以“建议”之名，但总体上属于公诉权的范围，量刑建议提出适用的刑罚种类、幅度及执行方式，与指控的犯罪事实、罪名（起诉书）是一体的，这也是为什么量刑建议书既可以独立与起诉书一起送达，也可以在公诉意见书中提出的原因所在。量刑建议更像是法庭辩论环节针对量刑提出的意见，跟公诉意见书趋同，与起诉书有着不解之缘。如果将量刑建议视为检察建议，将冲击《人民检察院组织法》第二十一条第一款关于检察建议的属性界定。诉讼类的文书或意见有着严格的程序保障，指向案件本身的处理；监督类的文书或建议往往缺乏程序保障，指向案件以外或关联的诉讼违法和问题漏洞。

在实践当中也存在一种倾向，即将针对普遍性、倾向性违法问题提出的纠正违法检察建议以综合报告、综合通报或白皮书的形式发出，涉及一般工作面，超出了“类”的范畴。严格来说，这种形式的文书属于工作往来函件，而不属于检察建议。综合通报往往依托工作交流会、联席会，是工作沟通的载体，虽然反映一段时期总体履行职权过程中发现的问题，但不对应特定的检察职权，也不针对特定的问题，面面俱到的通报并非监督性的制式文书。所以，从检察建议规范化的角度说，检察建议文书创制应予以严格限制、统一管理，防止因类型的过度开放使检察建议无序滥发。

总之，检察建议虽然脱胎于一般监督，但自一般监督废弃之后，检察建议的实质发生了根本变化。应当立足法律规定审视检察建议的性质和定位，在规范检察建议的同时，也应防止扩大化、绝对化，不区分检察建议的种类，硬性要求被建议单位配合采纳。根据《人民检察院组织法》第二十一条第一款之规定，被建议单位负有法定回复义务的只是监督类检察建议。社会治理检察建议的回复更适合作为一种激励评价。而有些在诉讼中提出的意见或建议，由于诉讼分工所系，服务于意见交换，会随着诉讼进行沉淀在裁判结果当中，所以，并不需要专门回复。我们既要整体地审视检察建议这种手段，更要分别考察各种检察建议对应的检察职权，如果将检察建议看作为单一整体，可能导致忽略其背后检察职权的差异性，造成不同检察职权的切割拼装，妨碍具体检察职权的行使。

（供稿：北京市人民检察院法律政策研究室主任 王志坤）

（总第1221期）