|
2017年1月25日，环保部、公安部、最高人民检察院三部门发布了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《工作办法》）该办法依据《刑法》《刑事诉讼法》《环境保护法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律、法规及有关规定制定，吸收了上述法律规定中的可行性内容，同时废止了原国家环保总局、公安部和最高人民检察院制定的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》是环保部门、公安机关、检察机关在处理涉嫌环境犯罪案件移送时应当遵循的准则。 环保部门职责 根据《工作办法》的规定，政府环境保护主管部门在涉嫌环境犯罪案件移送方面的职责是： 一、作出处理决定 《工作办法》第5条规定：“环保部门在查办环境违法案件过程中，发现涉嫌环境犯罪案件，应当核实情况并作出移送涉嫌环境犯罪案件的书面报告。本机关负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。向公安机关移送的涉嫌环境犯罪案件，应当符合下列条件：（一）实施行政执法的主体与程序合法。（二）有合法证据证明有涉嫌环境犯罪的事实发生。”根据上述规定，环保部门在发现涉嫌环境犯罪的案件后，应当履行的职责是：（1）核实案件情况；（2）作出移送报告；（3）作出处理决定。 二、移送案件材料 《工作办法》第6条规定：“环保部门移送涉嫌环境犯罪案件，应当自作出移送决定后24小时内向同级公安机关移交案件材料，并将案件移送书抄送同级人民检察院。”“环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，应当附下列材料：（一）案件移送书，载明移送机关名称、涉嫌犯罪罪名及主要依据、案件主办人及联系方式等。案件移送书应当附移送材料清单，并加盖移送机关公章。（二）案件调查报告，载明案件来源、查获情况、犯罪嫌疑人基本情况、涉嫌犯罪的事实、证据和法律依据、处理建议和法律依据等。（三）现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场勘验图、采样记录单等。（四）涉案物品清单，载明已查封、扣押等采取行政强制措施的涉案物品名称、数量、特征、存放地等事项，并附采取行政强制措施、现场笔录等表明涉案物品来源的相关材料。（五）现场照片或者录音录像资料及清单，载明需证明的事实对象、拍摄人、拍摄时间、拍摄地点等。（六）监测、检验报告、突发环境事件调查报告、认定意见。（七）其他有关涉嫌犯罪的材料。”“对环境违法行为已经作出行政处罚决定的，还应当附行政处罚决定书。 根据上述规定，环保部门在作出处理决定后，应当向同级公安机关移送法律规定的案件材料。 三、进行补充调查 《工作办法》第8条第2款规定：“公安机关审查发现移送的涉嫌环境犯罪案件证据不充分的，可以就证明有犯罪事实的相关证据等提出补充调查意见，由移送案件的环保部门补充调查。环保部门应当按照要求补充调查，并及时将调查结果反馈公安机关。因客观条件所限，无法补正的，环保部门应当向公安机关作出书面说明。” 根据上述规定，公安机关在提出补充调查意见后，环保部门应当：（1）进行补充调查；（2）将补充调查结果反馈给公安机关；（3）作出书面说明。四、办理交接手续《工作办法》第10条第1款规定：“环保部门应当自接到公安机关立案通知书之日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关，并办理交接手续。” 根据上述规定，环保部门应当自接到公安机关立案通知书之日起3日内，应当：（1）移送涉案物品及其他材料；（2）办理交接手续。 五、处置涉案物品 《工作办法》第10条第2款规定：“涉及查封、扣押物品的，环保部门和公安机关应当密切配合，加强协作，防止涉案物品转移、隐匿、损毁、灭失等情况发生。对具有危险性或者环境危害性的涉案物品，环保部门应当组织临时处理处置，公安机关应当积极协助；对无明确责任人、责任人不具备履行责任能力或者超出部门处置能力的，应当呈报涉案物品所在地政府组织处置。上述处置费用清单随附处置合同、缴费凭证等作为犯罪获利的证据，及时补充移送公安机关。” 根据上述规定，环保部门对于涉案的物品，应当：（1）配合公安机关处理；（2）临时处置涉案物品；（3）移送有关证据。 六、执行检察意见 《工作办法》第14条规定：“人民检察院发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料，认为涉嫌环境犯罪应当移送的，应当提出建议移送的检察意见。环保部门应当自收到检察意见后3日内将案件移送公安机关，并将执行情况通知人民检察院。” 根据上述规定，环保部门自收到检察意见后3日内，应当：（1）移送公安机关；（2）通知检察机关。 七、接受庭审质证 《工作办法》第30条规定:“涉及移送的案件在庭审中，需要出庭说明情况的，相关执法或者技术人员有义务出庭说明情况，接受庭审质证。 根据上述规定，涉及移送的案件在庭审中，需要出庭说明情况的，相关执法或者技术人员应当出庭说明情况，接受庭审质证。 八、移送渎职线索 《工作办法》第32条规定:“环保部门和公安机关在查办环境污染违法犯罪案件过程中发现包庇纵容、徇私舞弊、贪污受贿、失职渎职等涉嫌职务犯罪行为的，应当及时将线索移送人民检察院。” 根据上述规定，环保部门在查办环境污染违法犯罪案件过程中发现涉嫌职务犯罪行为的，应当及时将线索移送人民检察院。 公安机关职责 依据《工作办法》的规定，接受涉嫌环境犯罪案件移送的公安机关的职责是: 一、对移送案件的处理 《工作办法》第7条规定:“对环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件，公安机关应当依法接受，并立即出具接受案件回执或者在涉嫌环境犯罪案件移送书的回执上签字。” 根据上述法律规定，对环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件，公安机关应当:（1）接受移送材料；（2）出具接受案件回执或在移送书上签字。 二、接受移送材料后的处理 《工作办法》第8条规定:“公安机关审查发现移送的涉嫌环境犯罪案件材料不全的，应当在接受案件的24小时内书面告知移送的环保部门在3日内补正。但不得以材料不全为由，不接受移送案件。”“公安机关审查发现移送的涉嫌环境犯罪案件证据不充分的，可以就证明有犯罪事实的相关证据等提出补充调查意见，由移送案件的环保部门补充调查…” 根据上述法律规定，公安机关在接受案件移送材料后，应当:（1）移送材料不全的，告知环保部门补正材料；（2）不得不接受案件材料；（3）提出补充调查意见。 三、对移送案件作出处理决定 《工作办法》第9条规定:“公安机关对环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件，应当自接受案件之日起3日内作出立案或者不予立案的决定；涉嫌环境犯罪线索需要查证的，应当自接受案件之日起7日内作出决定；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，可以自受案之日起30日内作出决定。接受案件后对属于公安机关管辖但不属于本公安机关管辖的案件，应当在24小时内移送有管辖权的公安机关，并书面通知移送案件的环保部门，抄送同级人民检察院。对不属于公安机关管辖的，应当在24小时内退回移送案件的环保部门。”“公安机关作出立案、不予立案、撤销案件决定的，应当自作出决定之日起3日内书面通知环保部门，并抄送同级人民检察院。公安机关作出不予立案或者撤销案件决定的，应当书面说明理由，并将案卷材料退回环保部门。”根据上述法律规定，公安机关对移送的案件作出处理的原则是:（1）本单位有权管辖的，作出立案决定；（2）本单位无权管辖的，移送有管辖权的公安机关；（3）不属于公安机关管辖的，退回移送案件的环保部门。 四、作出复议决定 《工作办法》第11条规定:“环保部门认为公安机关不予立案决定不当的，可以自接到不予立案通知书之日起3个工作日内向作出决定的公安机关申请复议，公安机关应当自收到复议申请之日起3个工作日内作出立案或者不予立案的复议决定，并书面通知环保部门。” 根据上述法律规定，环保部门对公安机关不予立案申请复议的，公安机关应当在3个工作日内作出复议决定。 五、移送渎职案件线索 《工作办法》第32条规定:“环保部门和公安机关在查办环境污染违法犯罪案件过程中发现包庇纵容、徇私舞弊贪污受贿、失职渎职等涉嫌职务犯罪行为的，应当及时将线索移送人民检察院。 根据上述规定，公安机关在查办环境污染违法犯罪案件过程中发现涉嫌职务犯罪行为的，应当及时将线索移送人民检察院。 检察机关职责 依据《工作办法》的规定，人民检察院在涉嫌环境犯罪案件移送方面的职责是: 一、对移送和立案实施法律监督 《工作办法》第4条规定:“人民检察院对环保部门移送涉嫌环境犯罪案件活动和公安机关对移送案件的立案活动，依法实施法律监督。” 根据上述规定，人民检察院在处理涉嫌环境移送案件中的总体职责是:（1）监督环保部门案件移送活动；（2）监督公安机关对移送案件立案活动。 二、对公安机关进行立案监督 《工作办法》第12条规定:“环保部门对公安机关逾期未作出是否立案决定、以及对不予立案决定、复议决定、立案后撤销案件决定有异议的，应当建议人民检察院进行立案监督。人民检察院应当受理并进行审查。根据上述规定，当环保部门对公安机关建议进行立案监督时，人民检察院应当受理并进行审查。 三、对环保部门移送提出检察意见 《工作办法》第14条规定:“人民检察院发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料，认为涉嫌环境犯罪应当移送的，应当提出建议移送的检察意见。环保部门应当自收到检察意见后3日内将案件移送公安机关，并将执行情况通知人民检察院。” 根据上述规定，人民检察院发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件的可以派员查询、调阅有关案件材料，认为涉嫌环境犯罪应当移送的，应当提出建议移送的检察意见。 四、对公安机关立案启动立案监督程序 《工作办法》第15条规定:“人民检察院发现公安机关可能存在应当立案而不立案或者逾期未作出是否立案决定的，应当启动立案监督程序。”根据上述规定，人民检察院发现公安机关可能存在应当立案而不立案或者逾期未作出是否立案决定的，应当启动立案监督程序。 五、向环保部门提出检察意见 《工作办法》第18条规定:“人民检察院对符合逮捕、起诉条件的环境犯罪嫌疑人，应当及时批准逮捕、提起公诉。人民检察院对决定不起诉的案件，应当自作出决定之日起3日内，书面告知移送案件的环保部门，认为应当给予行政处罚的，可以提出予以行政处罚的检察意见。” 根据上述规定，人民检察院对公安机关移送审查起诉的案件，应当:（1）对符合逮捕、起诉条件的环境犯罪嫌疑人，及时批准逮捕提起公诉；（2）对决定不起诉的案件，书面告知移送案件的环保部门，并可提出检察意见 六、针对重大复杂案件提出意见和建议 《工作办法》第29条规定:“对案情重大或者复杂疑难案件，公安机关可以听取人民检察院的意见。人民检察院应当及时提出意见和建议。 根据上述规定，对案情重大或者复杂疑难案件，当公安机关要求听取人民检察院的意见时，人民检察院应当及时提出意见和建议。 移送中的问题 一、移送涉嫌环境犯罪案件应当依照何种程序 案件移送程序，在这里专门指环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件的步骤，以及检察机关进行法律监督的内容和步骤，也涉及移送的各个部门的工作职责内容。 根据《工作办法》的规定，对于涉嫌环境犯罪案件的移送程序可以用图1-4-1表示: 注:方框内为环保部门工作，圆角框内为公安机关工作，帜框内为检察机关工作，虚线框内为不同情形，虚线箭头穿越的内容应当忽略。 二、各部门在涉嫌环境犯罪案件移送工作中的职能 在涉嫌环境犯罪案件移送工作中，环保部门、公安机关、检察机关、人民法院的职能可用图1-4-2表示: 图1-4-2涉嫌环境犯罪案件各部门机关职能 环保部门、公安机关、检察机关、人民法院在涉嫌环境刑事案件中的分工可以形象地比喻为配料、做饭、端饭、吃饭。 三、环保部门应如何处理案件移送与行政处罚的关系 《工作办法》第16条规定:“环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件，已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限。”“对尚未作出生效裁判的案件，环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚，需要配合的，公安机关、人民检察院应当给予配合。” 环保部门应当依照上述规定处理案件移送与行政处罚的关系。 四、环保部门认为公安机关不予立案决定不当的应当如何处理 《工作办法》第11条规定:“环保部门认为公安机关不予立案决定不当的，可以自接到不予立案通知书之日起3个工作日内向作出决定的公安机关申请复议，公安机关应当自收到复议申请之日起3个工作日内作出立案或者不予立案的复议决定，并书面通知环保部门。” 《工作办法》第12条规定:“环保部门对公安机关逾期未作出是否立案决定、以及对不予立案决定、复议决定、立案后撤销案件决定有异议的，应当建议人民检察院进行立案监督。人民检察院应当受理并进行审查。” 《工作办法》第13条规定:“环保部门建议人民检察院进行立案监督的案件，应当提供立案监督建议书、相关案件材料，并附公安机关不予立案、立案后撤销案件决定及说明理由材料，复议维持不予立案决定材料或者公安机关逾期未作出是否立案决定的材料。” 根据上述规定，环保部门认为公安机关不予立案决定不当的，有权向作出决定的公安机关申请复议，还应当建议人民检察院进行立案监督。 五、公安机关和环保部门对退回补充侦查案件如何处理 《工作办法》第19条规定:“人民检察院对公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人作出不批准逮捕决定，并通知公安机关补充侦查的，或者人民检察院对公安机关移送审查起诉的案件审查后，认为犯罪事实不清、证据不足，将案件退回补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，写明补充侦查的方向和要求。”“对退回补充侦查的案件，公安机关应当按照补充侦查提纲的要求，在一个月内补充侦查完毕。公安机关补充侦查和人民检察院自行侦查需要环保部门协助的，环保部门应当予以协助。” 公安机关和环保部门对于人民检察院退回补充侦查的案件，应当根据上述规定进行处理。 案件处理实务 案情介绍 信业印刷有限公司（以下简称信业公司）是一家在当地注册的民营企业，有彩印车间和包装纸箱印刷车间。其包装印刷车间设在厂区的东部，在建设之前开展了环境影响评价并得到了环保部门的批复，但由于近年来业务较少，处于断续开工的状态。 由江化市环保局批准的《环境影响报告表》第页第4.1.1条中载明该项目在生产过程中，无生产废水产生。所产生的废水主要是职工的生活用水。”第6.1条中载明:“污水污染物排放量与排放浓度分别为:BOD5:4kg/d，250mg/L；CODCr:3.2kg/d，200mg/L；SS:2.4kg/d，150mg/L；氨氮:0.56kg/d，35mg/L。”江化市环保局在对该环境影响报告表的审批意见中要求:“生活污水应采取二级生化处理，达标后排入污水管网。”在江化市环保局2015年给申请人发放的临时排污许可证中也没有“铜”这一特征污染物。 2018年3月23日，江化市环境监察大队的工作人员突然来到信业公司的厂区，在纸箱车间外侧的排水沟内（第一采样点）和污水沉淀池内（第二采样点）采集了水样，并由江化市环保局所属的环境监测站出具了监测报告。监测报告显示，污水中的总铜含量为87mg/L，达到了最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中规定的犯罪标准。 环保工作人员认为该案已经涉嫌环境犯罪，将案件移送当地公安机关。5日后，公安机关决定立案。 案件移送后的2018年4月20日，环保部门向信业公司送达了行政处罚听证告知书，但并没有送达监测报告。 5月10日，环保部门组织了听证，信业公司及其代理人参加了听证会，在听证会上对调查人员进行了询问，并对证据进行了质证。 6月初，江化市环保局向信业公司送达了行政处罚决定书。 问题及分析 一、环境监察大队是否具有行政执法主体资格？ 环保部门所属的环境监察机构是在有关部门登记的事业单位，其本身不具有天然的行政执法权，只有根据法律规定，得到环保部门的委托后，才具有法律“授权范围内”的行政执法权。 《行政处罚法》第18条第1款规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚…” 第19条规定:“受委托组织必须符合以下条件:（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。 因此，如果环境监察机构没有得到环保部门的委托，其就不具备行政主体资格，其行政执法也是违法的。 二、监测机构对企业进行环境监测的依据是什么？ 开展环境监测，或者是基于主管行政机关指派，或者是基于有关单位委托，否则，开展环境监测的行为就没有“工作起因”，出具环境监测报告也就没有法律依据。 如果行政机关没有委托其他组织执法而是自己执法，那么，行政机关无疑可指派下属的环境监测机构对企业进行监测。此时，环境监测机构就是行政机关的组成部分，无须“委托”自己进行监测。 如果监测机构与行政机关没有隶属关系，那么，行政机关则需要委托监测机构，监测机构才能开展监测。否则，其行政行为就没有法律依据。如果环境监察机构受到行政机关委托执法，在需要环境监测时，环境监察机构必须委托环境监测机构，环境监测机构才能进行监测，否则其监测行为就没有法律依据，就属于违法行为。三、执法机关在信业公司的水中监测“铜”是否于法无据？ 由江化市环保局批准的环境影响报告表第9页第4.1.1条中载明:“该项目在生产过程中，无生产废水产生。所产生的废水主要是职工的生活用水。”第6.1条中载明:“污水污染物排放量与排放浓度分别为:BOD5:4kg/d，250mg/L；CODCr:3.2kg/d，200mg/L；SS:2.4k/d，150mg/L；氨氮:0.56kg/d，35mg/L。”江化市环保局在对该环境影响报告表的审批意见中要求:“生活污水应采取二级生化处理，达标后排入污水管网。”在江化市环保局2015年给申请人发放的临时排污许可证中，也没有“铜”这一特征污染物环保部门批准的环境影响评价文件，是企业建设污染治理设施以及对污染物进行控制的法定依据，也是环保部门对企业进行环境管理的法定依据。环保部门对企业进行环境监测等环境管理，应当严格限定在批准的环境影响评价文件要求的范围内。 因此，江化市环保局对信业公司环评文件中没有规定的铬、铜等污染因子进行监测，没有法律依据。 四、环境监测的采样和其他监测行为应当依据什么法律规范？ 环境行政执法的取样和其他监测行为，都应当符合各种污染物排放标准和监测技术规范。否则，其监测结论则不能作为证据使用。 《污水综合排放标准》第4.2.1.2条规定，“第二类污染物”（包括“铜”），应当“在排污单位排放口采样，其最高允许排放浓度必须达到本标准要求”。 第5.1条规定，“采样点应当按照4.2.1及4..1.2第一、二类污染物排放口的规定设置，在排放口必须设置排放口标志、污水水量计量装置和污水比例采样装置”。这是对环境监测机构提出的要求。 第5.2条规定，“工业污水按生产周期确定监测频率。生产周期在8h以内的，每2h采样一次；生产周期大于8h的，每4h采样一次。其他污水采样，24h不少于2次。最高允许排放浓度按日均值计算”。3月23日，采样人员显然只在两个点位分别采样1次，排放浓度当然也不可能按日均值计算，根本违反了法律规定，其结论必然缺乏科学性和准确性。 本案中，信业公司并没有设置将废水排向外环境的排污口，环保部门的两次采样均在信业公司的内部循环位置，且没有在排放口设置排放口标志、污水水量计量装置和污水比例采样装置，显然违反了《污水综合排放标准》的规定，不符合法律规范的要求。 五、江化市环保局的行政处罚程序是否合法？ 《行政处罚法》第31条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第41条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 江环测水监18042号监测报告是对信业公司实施行政处罚的重要和关键依据，但该监测报告没有送达信业公司，其行政处罚程序显然违法。 六、江化市环保局移送案件的程序违法是否合法？ 《行政处罚法》第38条第1款规定:“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。由上述规定可见，拟实施处罚的行政机关对案件作出处理决定，应当在调查终结之后，当然也应当在举行听证之后。 《环境行政处罚办法》第三章具体规定了环境行政处罚的一般程序，分别是:第一节，立案；第二节，调查取证；第三节，案件审查；第四节，告知和听证；第五节，处理决定。根据上述规定，行政机关应当在听证之后作出行政处罚或移送案件的决定。 因此，江化市环保局在行政处罚案件举行听证之前即作出移送案件的决定并移送公安机关，其行政行为显然违反了《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的相应规定。 七、公安机关对环保部门移送案件的立案条件是什么？ 《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第5条规定，环保部门“向公安机关移送的涉嫌环境犯罪案件，应当符合下列条件:（一）实施行政执法的主体与程序合法。（二）有合法证据证明有涉嫌环境犯罪的事实发生”。 上述规定显然也是公安机关对环保部门移送案件予以立案的条件。符合这两个条件，公安机关就应当予以立案；否则，就应当不予立案。 原文载《污染环境罪处理实务》，法律出版社，2019年1月第一版，P1-15。 整理：江苏省苏州市公安局信访处（民意监测中心）“不念，不往”“诗心竹梦”。 |
|
|
