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实务研究:行政赔偿诉讼中对恢复原状诉讼请求的处理

2019-09-19  神州国土

【裁判要旨】

在土地征收中,行政机关之强拆行为因不提交证据被确认违法后,对于恢复房屋原状的诉讼请求,如果恢复原状已无可能,评估条件也不具备的,人民法院可以判决驳回并在“本院认为”部分明确行政机关应当赔偿,双方可就安置补偿问题先行协商,如协商不成再另行主张。

一审:(2016)鲁01行初101号    二审:(2016)鲁行终1668号   再审审查:(2017)最高法行申3860号 

【案情】

再审申请人(一审原告、二审上诉人):赵百长。  

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省济南市长清区人民政府。  

一、原审查明的基本案情  

赵百长诉山东省济南市长清区人民政府(以下简称长清区政府)强制拆除违法及行政赔偿一案,山东省济南市中级人民法院一审查明:赵百长在济南市长清区平安街道办事处小范庄286号拥有合法房屋,房屋所有权证载建筑面积55.25平方米,土地性质为集体土地。长清区济南轨道交通R1线建设指挥部(以下简称建设指挥部)于2015年7月8日作出《致平安街道大范、小范两村村民的一封信》(以下简称《致村民信》),载明:“济南轨道交通R1线是市委、市政府确定的基础设施重点工程,同时也是一项重要的民生工程、德政工程……根据工程建设需要,需对大范、小范两村实施整村搬迁广大村民的房屋要限期拆迁……按照方案要求,自2015年7月13日起,安置补偿协议的签订和腾空房屋时间总计90天……所腾空房屋由济南轨道交通集团有限公司委托专业拆迁队伍依法拆除。其他任何单位和个人不得擅自拆除,否则一切后果自负。”该信还包括政策依据及安置补偿有关规定等内容,明确了十地及地上附着物的补偿标准、各类房屋及附属物的搬迁补偿标准、安置的方式及标准等内容。建设指挥部由长清区政府成立。赵百长的房屋在搬迁范围内,在签订期限内赵百长未签订安置补偿协议。2016年1月18日,赵百长的房屋被拆除。因对强拆行为不服,赵百长以长清区政府为被告提起行政诉讼,请求确认长清区政府强制拆除房屋的行为违法,判令长清区政府将涉案房屋恢复原状,并赔偿因强拆造成的财产损失共计306.6万元,其中包括电视机7000元、音响设备6000元、话筒12200元、冰箱等电器3000元、高压锅等炊具3200元、自行车600元、沙发等家具8000元、佛像香炉等物品16000元、乒乓球台等物品6000元、衣物被褥等物品4000元,上述动产共计6.6万元;还包括珍宝龙珠、观世音画像共计300万元。一审法院于2016年1月28日立案受理。  

在一审第一次庭审中,由于长清区政府否认强拆行为系其所为,一审法院责令长清区政府对赵百长房屋被拆除情况予以调查。长清区政府调查后出具情况说明,载明:赵百长至今未签订安置补偿协议,涉案房屋确已倒塌,但对房屋倒塌的原因均不知情。2016年6月28日,赵百长向一审法院提出财产损失鉴定申请,请求对被拆除房屋的房地产市场价格、土地使用权价值及被损毁和灭失物品的价值进行评估鉴定。一审法院依法对该申请予以处理后于2016年8月2日出具(2016)鲁01委字210号退卷函,山东正诚土地房地产评估有限公司出具评估说明,山东天健兴业资产评估有限公司出具了不具备资产评估条件的情况说明,均认为赵百长提出的评估事项不具备评估条件,无法进行评估。  

山东省高级人民法院二审对一审查明的事实予以确认。  

二、需要说明的其他情况  

在最高法院再审审查期间,了解到:一是,赵百长房屋所涉土地因当地轨道交通建设被纳入征收范围。在本案强拆行为发生之前,山东省人民政府作出了建设用地批复;在之后,济南市政府发布了征收土地公告。长清区政府为此提交了上述用地批复、征地公告,证明征地行为已经审批并已启动了征收程序。二是,赵百长房屋被强拆时,所在村庄只有少数几家尚未拆除,长清区政府为此提交了情况说明,证明大部分被征收入已经签订安置补偿协议并拆除完毕。三是,由于赵百长房屋已经被强制拆除,无法确定房屋实体状况,不具备现场勘查条件。对于一审法院的委托评估,先后有两家评估机构以不具备评估条件为由,声明无法进行资产评估。长清区政府为此提供了评估机构的情况说明,相关事实已经原审法院查明确认。

【审判】

山东省济南市中级人民法院经审理认为,物权法第四十二条第一款、土地管理法第四十六条规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产;国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中,建设指挥部由长清区政府组建成立,根据该指挥部作出的《致村民信》,可以认定涉案建设项目相关安置补偿工作由其具体实施,故拆除涉案房屋的行为应当系其所为。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《执行行政诉讼法解释》)第20条第1款有关“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定,由于建设指挥部不具备独立承担法律责任的能力,其对外作出的行政行为,应由组建机关长清区政府承担相应的责任,故长清区政府系本案的适格被告。

行政诉讼法第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”长清区政府在本案中未提交证据证明拆除涉案房屋行为的合法性,赵百长有关请求确认强拆行为违法的主张,应予支持。

赵百长要求将其房屋恢复原状,并赔偿因强拆行为造成的财产损失。国家赔偿法第三十六条第(三)、第(四)项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……(三)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金”。赵百长的房屋已灭失,恢复原状已无可能,长清区政府应当给付相应的赔偿金。赵百长提交的《致村民信》明确了土地及地上附着物的补偿标准、各类房屋及附属物的搬迁补偿标准、村民安置的方式及标准等内容,说明长清区政府并未拒绝有关房屋搬迁的安置补偿要求。因此,赵百长应当先行与政府相关部门就其房屋搬迁安置与补偿问题进行协商,协商不成时可以另行主张权利。对要求恢复房屋原状的诉讼请求,应予驳回。行政诉讼法第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”对于请求判令长清区政府赔偿家庭财产损失约计306.6万元的诉讼请求,赵百长应该承担相应的举证责任。其中,赵百长主张的包括沙发、茶几、电视等约计6.6万元物品,均属于合理的日常生活用品,长清区政府对该部分财产损失不予认可,但是未能举证证明涉案房屋(被拆时)的物品情况,故长清区政府应当对6.6万元财产损失承担赔偿责任。赵百长提交的证据尚不足以证明其主张的其他大宗财物确系因房屋被拆而灭失的事实,可待证据充分后另行主张。

山东省济南市中级人民法院一审判决:一、确认长清区政府强制拆除赵百长房屋的行为违法;二、判令长清区政府于本判决生效之日起10日内赔偿赵百长财产损失6.6万元;三、驳回赵百长的其他诉讼请求。

赵百长不服一审判决,向山东省高级人民法院提起上诉。

山东高院以与一审判决基本相同的理由,判决驳回上诉、维持原判。赵百长不服二审判决,向最高人民法院申请再审。最高人民法院经再审审查后裁定,驳回再审申请人赵百长的再审申请。

【评析】

关于赵百长诉长清区政府强制拆除违法及行政赔偿一案,审查要点包括确定适格的被告主体、认定强拆行为的性质以及判定财产损失的赔偿责任。争议焦点在于针对恢复房屋原状的诉讼请求,判决驳回并在“本院认为”部分明确行政机关应当赔偿以及双方可就安置补偿问题先行协商,如协商不成可另行主张,原审法院的处理是否合法恰当?

一、关于确定适格的被告主体

⒈事实行为的起诉问题。2014年行政诉讼法修改的亮点之一是将受案范围从“具体行政行为”改为“行政行为”,根据全国人大常委会法工委释义书的解释,新行政诉讼法第十三条主要是将行政事实行为和行政协议纳入行政诉讼的受案范围。然而,司法实务中原告起诉行政事实行为,仍会面临起诉难的问题。“不动产征收当中最容易出现的问题是,片面追求行政效率而牺牲正当程序,甚至不做书面决定就直接强拆房屋的事实行为也时有发生。强制拆除房屋以事实行为面目出现,往往会给相对人寻求救济造成困难。按照行政诉讼法的规定,起诉人证明被诉行为系行政机关而为是起诉条件之一,但是由于行政机关在强制拆除之前并未制作、送达任何书面法律文书,相对人要想获得行为主体的相关信息和证据往往很难。如何在起诉阶段证明被告为谁,有时成为制约公民、法人或者其他组织行使诉权的主要因素,寻求救济就会陷入僵局”。

⒉被告主体的推定问题。在本案一审程序中,长清区政府出具情况说明,称涉案房屋已经倒塌,但对房屋倒塌的原因不知情,辩称其未实施也未授权他人强制拆除赵百长的房屋,否认是本案的适格被告,并且在法定期限内未提供可以证明强拆行为合法的证据材料。在赵百长亦无直接证据证明被告是长清区政府的情况下,一审法院先是根据建设指挥部作出的《致村民信》等证据材料,推定强制拆除行为应是该指挥部所为,然后依照《执行行政诉讼法解释》第20条第1款的规定,确定由组建该指挥部的长清区政府作为本案的被告,承担相应的赔偿责任。本案中,建设指挥部具有推进动迁和强拆房屋的动因,在没有其他相反证据的情况下,一审法院据此推定被告主体符合法理、情理和事理,充分保障了原告的诉权行使。

二、关于强制拆除的合法性问题

⒈关于被告举证责任。行政机关在主动作出行政行为时,应当遵循“先取证,后裁决”的规则,这意味着行政机关在当时就已经收集掌握了事实根据和法律依据;在进入诉讼之后,就有对行政行为的合法性进行举证的先行义务。行政诉讼法第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”针对被诉行政行为客观上没有相应证据和法律拟制的没有相应证据的情形,行政诉讼设计了有关证据失权的规定。本案中,长清区政府属于不提供证据的情形,原审法院有关强制拆除行为没有相应证据的认定,符合法律规定。此外,对于无正当理由逾期提供的证据,属于法律拟制的没有相应证据的情形,人民法院不再组织质证,不能作为认定案件事实的依据。需要强调的是,以行政许可案件为例,为防止行政机关与原告恶意诉讼、共同侵害第三人合法权益等情形,第三人如果有证据证明被诉行政行为合法的,人民法院不再适用证据失权的相关规定。

⒉关于确认违法判决。被诉行政行为视为没有相应证据的,属于行政诉讼法第七十条规定的“主要证据不足的”违法情形,人民法院可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。但考虑到涉案土地已经被纳入征收范围(用于济南轨道交通R1线车辆维修基地)、地上房屋已经被强制拆除,实际上已经无法恢复房屋原状,属于行政诉讼法第七十四条第二款第一项规定的“行政行为违法的,但不具有可撤销内容的”情形,不需要撤销,人民法院可以判决确认违法,而且赵百长的诉讼请求就是确认强制拆除行为违法。一般认为,此类确认违法判决主要是针对事实行为(如殴打等暴力行为、强制拆除等执行行为)规定的,由于这类行为已经实施完毕且无类似行政登记、行政许可那样的行为效力载体,人民法院即使想判决撤销也无法撤销。故本案中,赵百长在起诉时请求确认违法及行政赔偿,更利于保障其合法权益,可以说是对诉讼类型的明智选择。

三、关于财产损失的赔偿责任

根据行政诉讼法、国家赔偿法的相关规定,认定行政赔偿责任应当考虑以下法定要件:一是侵权主体,系行政机关及其工作人员;二是行为性质,系违法的执行职务或者行使职权行为;三是损害事实,系合法权益受到不法侵害造成损失;四是因果关系,系违法行为是导致权益受损的原因。对于上述要件事实,在当事人之间如何分配举证责任?一般而言,主要根据当事人与待证事实之间的亲疏远近、获取证据的能力大小来合理分配,确保原告、被告诉讼地位的实质平等。在最高人民法院指令下级法院再审的行政裁定中亦有相关论述:“本院认为:举证责任的负担应当依法确定,同时应当综合考虑证明的难易程度、举证人与证据的关系远近以及举证能力的大小差别等因素。”

(一)关于动产损失赔偿部分

行政诉讼法第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”概而言之,对于自身权益的损害情况,原告较为了解,原则上应当由原告举证;除非因被告的原因导致原告无法举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任。“其中‘因被告的原因’常表现为实践中行政机关违反程序规定搞突袭式拆迁,导致被执行人措手不及而难以收集证据,将产生举证责任转换的后果。”

本案中,赵百长有关沙发、电视等6.6万元的赔偿主张,属于合理的日常生活用品,其在原审期间已经向人民法院作了必要的陈述;而长清区政府作为经人民法院认定的违法强拆主体,在未能提供证据证明强拆行为实体与程序合法、涉案房屋实际物品状态的情况下,如果对赵百长主张的这部分合理的日常生活用品损失不予认可,应当承担举证责任。原审法院结合当事人主张、在案证据,运用生活经验、生活常识等酌情判令长清区政府赔偿6.6万元损失,并无不当。至于赵百长另外要求赔偿的300万元珍宝龙珠、观世音画像损失,属于非日常生活用品的大宗财物,其应当提供有说服力的证据证明这些大宗财物在强拆现场客观存在以及各自的具体价值,否则人民法院无酌定之基础依据。由于赵百长在原审期间所提交的证据不足以证明主张的300万元大宗财物之存在,该财物的损失与被诉强拆行为之间的因果关系更无从谈起。因此,原审法院判决驳回赵百长相应的诉讼请求,同时指出待证据充足后可另行主张,可视作保留其后续依法寻求救济之权利,亦无不当。

(二)关于不动产损失赔偿

针对赵百长有关恢复房屋原状的诉讼请求,原审法院判决驳回并在“本院认为”部分明确行政机关应当赔偿以及双方可就安置补偿问题先行协商,如协商不成可另行主张。对于上述判项处理是否合法恰当,是本案的争议焦点。

⒈有意见认为,可以代之以金钱赔偿恢复(损失)原状的,判决驳回恢复房屋原状似有不妥。我国台湾地区的“行政诉讼法”第6条第1项后段规定:“对于已经执行而无回复原状之行政处分,得提起确认之诉。”所谓已执行,系指已实施行政处分之内容;已否执行完毕,并非所问。所谓回复原状,系指以自然之方式除去持续侵害权利之违法状态,回复因行政处分干涉权利而被违法变更之原先事实状态。其目的在于回复若未受侵害,现应存在之状态,不包括民法规定回复原状之所失利益。故所谓无回复原状可能,系指不能以自然之方式除去持续侵害权利之违法状态,回复因行政处分干涉权利而被违法变更之原先事实状态。金钱之损害赔偿,非此处所谓之回复原状,故不得以能否以金钱赔偿损害,判断有无回复原状之可能,否则应提起的是撤销诉讼。虽然以上讨论的主要是确认(违法)诉讼的适用情形,但是也说明有关什么是恢复原状的认解有待商榷。

⒉有意见认为,在已无恢复原状可能的情况下,人民法院应当直接判以金钱损害赔偿,否则构成违法,需启动再审程序。结合本案实际情况,有以下理由可以论证该意见存有不妥:一是从当地政府的补偿意愿看,在强拆行为发生之前,山东省人民政府作出了建设用地批复;在之后,济南市政府发布了征收土地公告,即当地政府对赵百长负有相应的征收补偿义务。原审法院曾经组织双方协调,因赵百长所提要求过高导致无法达成安置补偿协议,故可以排除当地政府不愿补偿的顾虑。在最高法院再审审查中了解到,当地政府已经为其预留了安置房,待其签订协议之后即可获得安置,或者协商一致后,依法选择其他安置补偿方式。二是从赵百长合法权益的有效保护途径看,征地公告明确了货币、社保和调地三种对村民的安置方式。如果人民法院直接判决货币补偿,将限制了赵百长有关安置补偿方式的选择权,故原审法院在驳回其恢复房屋原状诉求的同时,建议其先与当地政府协商处理,协商不成后再另行主张权利,更有利于当事人的权益保护。三是从司法委托评估的实际情况看,一审法院曾根据赵百长的申请,先后委托两家评估公司对涉案房屋进行估值,均因实物已经灭失、现场勘查时过境迁等原因无法进行。如果人民法院径直判决货币赔偿,缺乏技术支持和科学依据,而征收实务中,行政机关统一组织实施征地补偿,在此方面更具有专业优势。

征收拆迁仍是当前社会矛盾的集中领域、司法监督的重点内容。本案原审法院在推定被告主体、确认强拆违法以及认定赔偿责任方面,保障和引导了当事人运用手中的法律法规,依法诉讼、依法维权。各方当事人宜本着依法依规、合理预期等原则积极协商,就不动产安置等事项达成一致意见。如果仍无法达成一致意见,长清区政府有义务比照当地合理的安置补偿标准履行相关赔偿义务。赵百长如仍有异议,有权通过法定途径申请救济。

作者简介:金诚轩,最高人民法院;文章来源:《人民司法(案例)》 2018年第29期

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