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致读者 URP今日为您精编的是盛明洁的《日本城市的规划编制框架及其内容——以别府市为例》，感谢作者提供的精编版。若您想了解更多内容，欢迎在公众号中选择“联系我们”—“订阅”。 作者简介 盛明洁（右），天津大学建筑学院。顾朝林（通讯作者），清华大学建筑学院；李燕，日本立命馆亚洲太平洋大学研究生院。  文章导读 本文以日本大分县别府市为例，介绍了日本城市的规划编制框架。该框架涉及经济社会、生态环境、建成环境和规划实施等内容，兼顾了规划的综合性、结构性和适当的弹性，能为我国国土空间规划编制框架提供一些启示。 本文字数：4770字 阅读时间：约6分钟  20世纪90年代以来，随着日本地方政府自治权不断扩大，城市政府主持编制的综合类规划不断涌现。作为城市政府指引城市发展、配置空间资源最重要的政策工具，日本城市的规划涵盖了经济社会发展目标、自然生态环境保护、建设用地布局和规划实施等内容。在编制过程中，依据规划时限、编制主体、执行主体的不同，采用了组合式的编制框架，最大限度地保证了规划的综合性，突出了对城市空间发展的结构性把握，并兼顾了操作实施的弹性。本文以日本九州岛大分县别府市为例，对日本城市的规划编制框架及其内容进行了全面梳理，进而探讨对我国城市国土空间规划编制的启示。 1 日本城市规划的沿革 1.1 1968年《城市规划法》确立的城市规划体系 日本的城市规划制度起源于1919年制定的《城市规划法》和《市街地建筑物法》，历经数次修订，其基本框架和体系在1968年的《城市规划法》中基本确定，主要包括三部分：1）城市土地利用规划，包括制定城市规划目标、划定城市化促进地区和城市化控制地区、划分地域地区（districts and zones）和制定地区规划（district planning）等。2）城市设施规划，在城市规划区确定各类设施的类型、位置、范围限制等。3）城市开发计划。包括土地区划整理项目、新住宅和城市用地开发项目、工业用地开发项目、城市再开发项目、城市新基础设施再开发项目、防灾组团开发项目等。 1.2 1990年代以来城市政府编制的规划 1968年《城市规划法》确立的城市规划体系是为了应对当时快速的城市增长，虽然取得了一定效果，却也存在不足：一是所确立的城市规划体系以划线和分区为核心，不分层次和阶段（李京生，2000）。二是城市规划区范围与市町村行政辖区并不一致，有时会涉及多个行政辖区，给作为城市政府把握城市总体发展带来了困难。 1990年以来，随着城市化速率放缓，日本城市规划重点由大规模的城市扩张转向城市内部空间结构的优化。同时，随着地方自治权的扩大，在县政府的指示和批准下，各城市政府主持编制的规划不断涌现。日本城市政府编制的规划与其他规划的衔接关系为：1）根据国土形成规划和国土利用规划，都道府县编制土地利用基本规划，将全域土地划分为城市区域，农业区域，森林区域，自然公园和自然保护区域五类，在五类地域内，各部门依照各专业法规开展单项规划；2）市町村编制国土利用规划，并通过土地利用构想图来表明各类用地的类型、位置、范围和重要设施的位置；3）与都道府县的部门专项规划和市町村国土利用规划相协调，城市政府组织编制规划，包括综合规划、战略规划、环境基本规划、绿色基本规划、城市规划、规划实施等类型（图1）。  图1 日本城市政府编制的规划与其他规划的衔接关系 资料来源：作者自绘。 2 日本城市的规划编制框架及其内容——以别府市为例 别府市位于日本九州岛大分县中部，是大分县的第二大城市。市域面积约为359平方公里，人口约12万。别府市的规划编制框架由四部分构成：综合规划、环境与绿色基本规划、城市规划和规划实施（图2），各部分独立成册，独立编制。  图2 别府市的规划编制框架 资料来源：作者自绘。 2.1 综合规划 综合规划是别府市最上位的规划，指导社会经济发展、环境保护和城市建设，规划期为10年。综合规划包含基本构想和基本规划两部分，主要以文字形式描绘城市发展目标、发展战略和具体措施。 基本构想主要包括：1)明确规划的主要内容和期限；2）提出综合规划需要研究的主要课题和研究方向；3）从社会、经济、环境等角度出发，提出未来规划目标，并将其分解若干基本目标；4）将基本目标细化为一系列重点目标。 基本规划是对基本构想的进一步细化和落实，将基本构想提出的重点目标与各专业部门对应，拆解为个别目标，进而将个别目标再转化成具体的施政策略，同时明确规划推进的进度。 别府市综合规划中，围绕未来规划目标“宜居、宜游、连接亚洲的温泉都市”，提出了“保护丰富的自然环境，与自然和谐共生”，“促进地区合作及全民健康的生活方式”，“保障日常生活的便利性，让每一位居民享有快捷舒适的生活方式”，“充满个性的地方人才培育”，“活化旅游资源、促进社会交往、培育产业发展、提高城市活力”，“提高居民的参与度，促进基于公众参与的城市规划”，“建立居民信赖的行政管理体系”等7项基本目标，并将7项基本目标细化为14个重点目标、46个个别目标和122条主要施政策略（图3）。  图3 别府市综合规划的整体目标、基本目标、重点目标和个别目标 资料来源：根据《别府市综合规划》翻译。 2.2 环境与绿色基本规划 环境基本规划与绿色基本规划以综合规划为指导，侧重对市域自然和社会环境的规划。 环境基本规划的主要内容包括：1）明确环境基本规划的指导思想和推进体制；2）分析市域社会环境、自然环境、生活环境、环境保护活动的现状，进而提出环境规划基本规划的主要研究课题和规划目标；3）提出环境基本规划的实施办法。 绿色基本规划的主要内容包括：1）明确绿色基本规划的规划背景、规划概要、主要规划内容和规划目标。2）分析绿地系统现状，提出研究课题和最终愿景；3）提出绿色基本规划的基本方针，围绕绿地系统的最终愿景，从环境保护、休闲娱乐、防灾、景观和人才培养等方面提出基本方针；4）提出绿色基本规划的基本方向；5）提出林地、农田、水系的保护措施，城市公园、公益设施、其他设施和私有土地的绿化培育措施，以及绿地保护和培育的市民推广政策；6）提出分地区的绿色基本规划；7）提出近期重点建设项目（图4）。  图4 别府市绿地系统空间规划图 资料来源：《别府市绿色基本规划》。 2.3 城市规划 城市规划由规划背景和规划构想两部分组成，主要以图纸形式对未来城市发展蓝图进行结构性的把握。规划构想分为总体构想和分区构想两个阶段。 规划背景包括城市发展存在的问题、规划的目标与作用、规划的主要内容与年限（一般为15年），并记录规划前期研究和编制中的公众参与过程。别府城市规划中，详细记录了别府市全域5个次区域15个调查区的座谈会流程和市民出席情况。 总体构想以全域为对象，包括以下内容：提出规划理念与目标；进行人口、产业和用地规模预测；将规划目标分解，落实到土地利用、道路交通系统、绿地水系系统、景观系统、安全防灾系统等的空间布局中；将各系统的空间布局图叠加，形成最终的空间规划图。 分区构想是总体构想的细化，针对每个次区域，提出规划理念与目标，落实到具体的施政方针，据此形成分区土地利用规划图并在图中标明重点的空间策略。 别府总体构想中，围绕规划目标“宜居、宜游、连接亚洲的温泉都市”，在土地利用、道路交通、景观系统、绿地水系等分项规划中落实，形成了最终的空间规划图（图5）。分区构想中，针对5个次区域，分别提出了“访客与原住民和谐共处的休闲治愈街区”、“国际化与地方传统共存的自然宜居街区”、“与山、海、河近距离接触的便利宜居街区”、“具有丰富的自然、历史、温泉景观的安全愉快街区”、“兼具历史风情与温泉文化的宜居宜游活力街区”的规划目标，并结合具体的土地利用规划图，提出了针对性的空间策略。  图5 别府市总体构想图 资料来源：《别府市城市规划》。 2.4 规划实施 规划实施与规划方案分开编制，有助于规划方案更加趋于宏观和理性，也增强了城市规划的效用。规划实施主要包括地域地区、城市设施和城市开发项目等内容，也包含重点地段规划、重点景观规划等内容。 3 对中国的启示 在我国城市国土空间规划体系建立的过程中，空间规划编制权和管理权的整合给规划编制带来的新的挑战。如何协调各部门职权、整合各类空间规划，成为了亟待解决的问题。日本经验或许能为中国城市国土空间规划编制框架提供一些启示。 3.1 组合式的规划编制框架 城市国土空间规划编制是一项综合性、全局性的工作。可参考日本城市的规划编制框架，依据规划时限、编制主体、执行主体等的不同，采取组合式的规划编制框架，包括环境基础规划、综合规划、空间构想、规划实施等四部分。其中：1）环境基础规划主要为与自然资源开发和保护相关的规划，突出对非建设用地的管制和对城市刚性增长边界的管制，规划期限较长，一般为15-20年。2）综合规划主要关注未来一段时间内城市的经济、社会、文化等的发展目标、发展战略和具体措施，考虑到城市发展的不确定性，为了充分发挥综合规划的引领作用，综合规划期限应结合政府任期，一般为5年。3）空间构想重在对未来城市空间结构和用地布局进行总体把握，并以图示化的形式体现城市发展的公共政策，向公众传达政策意图，规划期限一般为10-15年。4）规划实施涉及空间、就业、土地、财务、跨区协调等方面的机制设计，实现“一个政府、一本规划、一张蓝图”干到底，规划实施期限一般为5年，以适应市场化环境的不确定性。四部分内容的编制主体、指导思想、核心内容、规划期限和研究范式各不相同（表1），可独立编制，各自成册，单独审批。 表1 城市总体规划编制框架及其编制主体、指导思想、核心内容、规划期限和研究范式  3.2 环境基础规划：静态式刚性约束 自然生态资源是城市发展的“基底”，将和自然生态资源开发和保护相关的规划单独成册，旨在突出对自然生态资源的保护，体现对城市增长的长期管控作用。环境基础规划的主要包括：对资源环境承载力和国土空间开发适宜性进行评价；划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管制边界以及各类保护线；划分城市化促进地域和城市化控制地域；对市域的自然环境、生态环境等进行全面调研，识别需要解决的问题和发展目标，提出自然生活环境保护和利用的规划措施，以战略性的空间政策为主。 3.3 综合规划：经济和社会发展战略引领 将综合规划交由经济和社会发展部门编制，单独成册，以突出其在规划全过程中的指导作用。综合规划在对社会、经济、人口、产业等重大议题的研究基础上，提出概要性的综合发展目标，并将综合发展目标拆解为若干子目标，对接城市发展的各个系统，形成“目标-方向-策略”的框架，并落实到具体的空间政策。综合规划应结合政府任期动态编制，以应对城市发展的不确定性，同时最大程度体现施政方针、描绘城市发展愿景。 3.4 空间构想：把握城市空间发展核心内容 空间构想由城乡规划部门编制，以突出对城市总体物质空间的把握。空间构想仅涉及城市发展目标、规模预测、空间结构和土地利用等城乡规划范畴的核心内容。将空间构想单独成册，能最大限度地避免利益纠纷对城市发展蓝图的影响、体现规划理性。空间构想方案以图示化的形式落实空间政策，不涉及具体的工程类要素的表现。规划构想分为总体构想和分区构想两个层次，分区构想是总体构想的具体化，同时针对区内的特殊性问题给出针对性的空间策略。 3.5 规划实施：适应城市开发的不确定性 将规划实施内容单独成册，动态编制，以应对城市开发的不确定性。规划实施是对当前行动领域、实施主体和实施政策的安排，一般包括各类规划的衔接、对以往规划的变更和调整、促进公共参与的措施，及其涉及的政策和行政体制改革等方面的具体内容。针对规划实施执行主体多元化的特点，规划实施应滚动编制，在各阶段明确实施进程、技术方法和实施路线，确保按照总体规划既定的战略和目标进行落实。 本刊名誉主编:吴良镛;主编:顾朝林;执行主编:武廷海 投审稿系统：http://cqgh.cbpt.cnki.net 本文为本订阅号原创，欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护。 |
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