 导读 在中国历史上，最高统治者和政府机器、地方官员之间的权力争夺，激烈和精彩程度远远胜过那些标榜“泣血宫斗”的电视剧。 总体来说，最高统治者的手法就是通过设立各种各样的临设机构来剥离和限制常设机构的权力。在中央，主要是设立“内廷”对抗“外廷”；在地方，则是派出监察官员制衡地方官员。 昨今两天我们请红姨（三种不同的红色）讲解中国历史上的《内廷驱逐外廷》和《监察凌驾行政》，相信对想当皇帝的人来说，是一份很好的指南。 众所周知，秦始皇统一天下之后，对原六国区域进行了重新划分，“分天下以为三十六郡”（《史记·秦始皇本纪》），并以郡统县，从而确立了“郡—县”两级的行政区划体系。 秦朝灭亡后，这一政区体系被汉朝完整继承，成为了贯穿秦汉四百多年的一项基本制度。 然而，到汉朝末年时，“郡—县”二级行政区划体系却变成“州—郡—县”三级体系。这是怎么回事呢？主要原因，还是由刺史这一职务的变化造成的。 刺史，是汉武帝所设置的监察官职。  对，又是我 如前所述，秦始皇初并天下，设三十六郡，至秦朝末年，郡的数量已达到四十八郡。到汉朝以后，疆域日广，生齿日繁，至汉武帝元封三年，郡的数量已经达到了108郡。 这么多的郡县，加之整个国家地域辽阔，交通不便，从地方上来说，必然就会存在天高皇帝远的现象，中央政府无法对地方官员进行有效地管理和控制——对一个中央集权的帝国而言，这显然是无法忍受的。 于是，汉武帝先后将全国划分为十四个监察区，除长安附近7个郡设司隶校尉进行监察之外，其余郡国分属十三州，每州设一刺史，负责对各州所辖郡的高官进行监察。刺者，刺举也，史者，佐吏也。所谓刺史，简而言之，就是负责监督揭发的官吏。  东汉监察区示意图 汉代刺史的官阶很低，只有秩六百石。六百石这个官阶从汉代来说，顶多算一个中层官僚。要知道，当时一个大县的县令，都有可能秩千石，而郡太守，则妥妥的两千石，刺史与之相比，相差何啻天壤——这就是汉代刺史的一个特点，叫做“秩卑”。 然而，汉代刺史还有另一个特点，就是“权重”。别看刺史官阶比太守低那么多，但他的权力却极大。汉代刺史的职权，主要有六条： 第一、监察本州内豪宗大族有无田宅逾制，倚强凌弱、以众欺寡； 第二、监察本州两千石（郡太守）有无以权谋私、鱼肉百姓、聚敛钱财； 第三、监察本州两千石有无苛政暴政、盘剥百姓、为人民所痛恨； 第四、监察本州两千石有无选举不公，打压贤才； 第五、监察本州两千石有无纵容子弟仗势欺人、拉关系走后门、请托说情； 第六、监察本州两千石有无贪污腐化、收受贿赂、损害官声。 从这六条可以看出，刺史是以自己区区六百石之卑阶，凌于两千石之上，对两千石进行全面的监察，这就叫做“秩卑而令之尊，官小而权之重”，形成“大小相制，内外相维”的局面。  汉代地方行政架构示意图 刺史由于是监察官，所以最开始时是没有属吏的，工作的时候使用的是所在郡国内的吏卒。也是没有固定办公地点的，而是在本州各个郡国内轮流转迁，今天在这个郡进行监察，下个月就可能跑到另外的郡去了。 到每年年底，刺史还要到京城去汇报工作。如果发现某个两千石存在问题，刺史自己也没有权力进行处置，必须报告长安，由朝廷进行核实后做出处理结果。 但是，任何官僚机构一旦设立，就会产生扩充自身权力的趋势，这是不以统治者的意志为转移的。刺史这一职务的最初设计是非常合理的，但这个机构一旦成立，就会自动地寻求权力的扩张，最终脱离设计者的初衷。 所以，刺史最初没有属吏，到汉元帝时为其设置吏员。没有古代的办公地点，到东汉时开始有固定治所。年底时要回京师汇报工作，东汉时派属吏汇报就成。没有处理权，到东汉时只要发现问题，可以随时罢免两千石。另外，东汉时的刺史甚至有权力干涉境内的军政、民政。 这么一来，有属吏、有固定治所、对两千石具有管辖权——这个刺史其实已经从一个监察官员变成了郡太守的顶头上司。换言之，到东汉时，刺史事实上已经由一个监察官变成了牧民官，虽然其官阶仍然很低，依旧是六百石，但任何人都不敢视其为六百石小吏。 东汉时，刺史已经号为“方伯”——所谓“方伯”，就是一方诸侯的老大。譬如汉桓帝时，交趾刺史张盘被人诬陷下狱，适逢大赦，狱吏要他出狱，他坚决不走，说“我堂堂一镇方伯，却被抓到这地方，不把我事情整明白，我就不出去。”可见这时刺史地位已经远非西汉可比。 到东汉末年，由刘焉建议，刺史正式改成了州牧，标志着刺史一职就完全由监察官转变成了牧民官，至此“州”也从一个监察区变成了一个行政区划，“州—郡—县”三级政区正式形成。  三国志游戏中的刘焉形象 两汉三国之后，是魏晋南北朝三百余年的大乱世，行政区划也乱成了一锅粥。到隋朝重新统一后，对行政区划进行了大刀阔斧的改革，将已经乱七八糟的“州—郡—县”三级体系，重新改成了“州（郡）—县”两级。 唐代也把全国划分为若干监察区，这就是“道”，最早时分为十道，后来分为十五道，由中央政府派出人员（最早时称黜陟大使，后来称存抚使、巡察使）到各道，对各州县官员进行监察。最初，这些监察官员们都是临时任命、临时派遣，监察工作结束回到中央后交卸职务，也就和监察再没有关系了。  著名DOS游戏《皇帝》采用的就是初唐十道的疆域设置 这种情况到唐玄宗时发生了变化。开元二十二年，在“每道设采访处置使，监察非法，如汉刺史之职”，并且兼任本道重要大州的刺史。如此一来，这些采访处置使们在各道由自己固定的驻所、有下属的吏员，对所属州县官员具有处分的权力——采访使们其实已经拥有了行政权力，而采访使是道的主官，因此“道”这一监察区也就开始具有了行政区的性质。 大家都知道，唐朝在各大军区都设有节度使，节度使是个军职，但在重要军区，为了保证军、政直接的协调配合，开始让节度使同时兼任采访使，譬如安禄山在担任卢龙、范阳节度使的同时，还兼任河北道采访使，如此一来，使得安禄山军政、民政大权集于一身，从而埋下了后来安史之乱的种子。  安禄山 然而，安史之乱后，唐王朝所面临的局面更加崩坏，节度使在安史之乱前仅在边境军区设置，安史之乱后，在中原腹地也广设节度使。 我们前面说过，节度使毕竟是个军职，仅有军权，为了使得军政大权集中于一人，于是节度使必然兼任本道采访使。这样一来，就使得“方镇”这一军事区域和“道”这一监察行政区域合二为一，变成了一个新的、凌驾于州县之上的区划，原有的“州—县”二级行政区划变成了“道—州—县”三级区划，而作为道的主官的采访使，于是自然而然也就变成了行政官员。 （注：唐代藩镇主要分两种，一种是在重要地区设节度使，那么这些节度使必然同时兼任本道采访使以掌握行政权。另一种是在不太重要的地区，直接以采访使领镇，那么这些采访使为了掌握兵权必然兼任团练使或防御使。） 其实，我们看汉代刺史、唐代采访使两个监察官的行政化，都是伴随着二级政区向三级政区的转化，这其实也是必然。古代信息传递的效率是极其低下的，在这种情况下，要想通过两级体系来管理中国如此庞大的国度，显然是不太可能的。 那么，为了加强中央对地方的控制，派出监察机构就是时所必然，而这些监察机构要完成这个任务，就会不可避免地走向行政化，于是监察区就变成了行政区，监察官就变成了牧民官。 最后顺便说一说明清的巡抚这一官职。巡抚是不是也和上述官职一样，由监察官转变成为牧民官呢？答案是否定的。 巡抚从一开始，就是行政官员。众所周知，明代的一级地方行政区划是“省”，但省并不是独一的机构，而是包括布政使司、都指挥使司、按察使司三个机构，这三个机构分别掌管民政、军政、和监察权。但这三个独立机构相互之间有个协调问题，而巡抚这一职务，就是为了协调三司而设。 巡抚最初也是一个临时派遣职务，事毕即罢，但到后来慢慢的开始划地分巡，开始长期设置，于是就由一个临时派遣职务变成了常设职务。 当然，巡抚和监察官还是有些关系，那就是巡抚挂职是挂在都察院，这是因为巡抚在工作时，必须要对地方监察机构（按察使司）和中央派出的监察官员（巡按御史）进行管辖，但按照制度，明代监察机构只接受本系统的领导，所以为了便于管理，就给巡抚挂上了都察院的官衔，称巡抚都御史。实际上巡抚并不是监察官。  明代巡抚受命仪式 宋元明清时期，中国的行政区划都是三级以上，能够满足中央政府的管理需要，所以也就不会再由监察官转变为牧民官的情形出现了。 后记 红姨对古代皇帝设立监察官制衡行政官的论述到明清为止，但一旦最高统治者需要一套新系统去取代现有的地方行政体系，那么增设新的监察官仍然是有效地办法。至于有没有人再次这么做，那就要看历史的进程了。 |
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