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2020年1月1日起，《优化营商环境条例》正式实施，表明了党中央、国务院高度重视优化营商环境工作。《条例》明确要求：要持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。 税收营商环境是整个营商环境的重要组成部分。税务部门近年来在推动营商环境建设中取得了较为明显的成效，不断推进税务行政审批制度改革和涉税事项网上办理事项。在加强营商环境建设，持续深化改革的同时，强化事中事后管理已经被各级政府及部门纳入同等重要的事项，列入提高治理体系及治理能力现代化和重要内容，本文站在基层税务部门的视角分析当前事中事后管理的现状，提出税务部门事中事后管理的针对性建议。 一、事中事后管理的改革与成效 “事中事后”是与“事前审批”所对应而形成的语言， 在税收管理工作实践中，“事前”主要指各类涉税业务的行政审批与核准。相对应地，“事中事后管理” 则是指对纳税人税收状况的监测分析、预警、核查、评估、稽查以及税收行政处罚等。 截至2019年，仅剩下发票印制、延期申报、延期缴款、增值税专用发票最高开票限额审批和对纳税人变更纳税定额等6项行政许可事项，同时推进简并申报文书、减少报送资料和简化送达程序等改革。185个事项可以实现网上办理，出台《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年—2022年）》。包括减税降费、个人所得税改革和税收优惠政策等，在优化税收营商环境的同时，为事中事后管理提出了更高的要求。 一是事中事后管理制度逐步完善。制定下发了《关于税务行政审批制度改革若干问题的意见》(税总发〔2014〕107号和税总发〔2015 〕102号)、《关于规范行政审批行为改进行政审批有关工作的意见》(税总发〔2015〕142 号)、《关于深化行政审批制度改革切实加强事中事后管理的指导意见》(税总发〔2016〕28 号)等一系列重要文件，对取消和下放的所有税务行政审批项目，均制定了后续管理办法和措施，截止目前，总局共发布后续管理规范 28 个。 二是事中事后管理机制形成常态。下发《关于加强税收风险管理工作的意见》(税总发〔2014〕105号)和税总发〔2016〕54 号) ，针对各类税收风险，通过风险管理系统和电子税务局进行推送，采取风险提醒、企业自查、调查核实、纳税评估、税务稽查等差异化应对手段，加强税收风险监控，强化事中、事后管理，堵塞税收管理漏洞，防范税收流失。 三是事中事后管理措施不断加强。在纳税人登记和发票领购环节，严格实行实名认证和面宣面签管理。按年度实施纳税信用管理与税收“黑名单”制度。对不同信用等级的纳税人采取针对性的管理和服务措施，促进建立守信激励和失信惩戒机制。 通过改革，税务行政审批事项得到全面清理、简政放权力度加大、纳税人办税成本初步降低，提升了纳税人满意度，激发了市场活力。在事中事后管理方面具体表现为: 一是对事中事后管理的重视程度不断提高，“重审批、轻监管”的情况得到了有效改善。二是事中事后管理的制度体系不断健全，完成了相关文件修改、纳税服务规范和税收征管规范的完善、后续管理措施发布等。三是事中事后管理手段的有效性得到较大提升，通过综合运用申报管理、发票管理、税源管理、纳税评估等征管活动，以及检查、处罚、强制等执法措施，提升了后续管理和纳税服务水平。 二、目前事中事后管理的问题与现状 虽然税务系统近年的改革取得了一定成效，但由于传统思维习惯和管理理念的影响、事中事后管理手段的不够完善、干部思想观念转变不到位等问题在一定程度上的存在，出现“监管迷茫”。 （一）思想认识两级分化 一种认识是简政放权，税务部门的权利降低了，责任自然也就小了，执法风险也就降低了。另一种认识是虽然明确了各项简化程序，取消了各项管理事项。但是税务部门的事前管理不能放松，在系统管理之外，依然存在不少人为设置障碍的情况。归结起来，主要是两个方面的原因造成的。一是事前审批的传统思维不很很快的转变；二是思维转变了，但一时认识不到风险，不知道风险是什么或者任由风险自行发生。根源在于识别和应对风险的能力不足。 （二）配套制度建设滞后 一是对已经被改革了的审批事项，原来配套的法律依据的清理、废止跟进不及时，导致基层税务机关在执行时对政策要求取消和下放事项的具体把握口径不一致，难以准确落实到位; 二是相关税收规范性文件的修改、相关信息系统、表证单书和业务流程的调整、纳税服务规范和税收征管规范的更新等等未及时跟上，导致基层无所适从; 三是对事中事后管理的相关配套措施研究不足，具体操作执行不够细化，执法风险增大。 （三）风险识别能力不够 当前，我们倡导和着力加强大数据分析，在针对大型规范企业的风险识别中，命中率较高。但是财务不够规范的中小企业，缺乏有效数据的分析。此外，对于地方性的三方数据的运用严重不足。各地针对地方税种管理方面的缺陷，都具有充分的认识，并依托当地政府，取得了相关的数据，缺乏分析人才和方法的基层税务部门，很难发挥三方数据的全部作用。 (四) 风险应对机制不顺 针对事中事后管理的风险识别与应对，存在不同部门和不同层级的联合协作。经过几年的实践，评估、稽查已经自成体系。但分事项管理和分税种管理的部门，并没有将针对基层任务的下达，统一到评估和稽查的系统中去，存在部门职责和方式的交叉，造成基层部门的疲于应付。如税种管理部门首先发起风险，税源管理部门本来已经进行了应对，但随后风险管理部门、法制疑点数据、督查内审部门的检查还会重复出现。 (五)人力资源严重不足 “以批代管”得时代，对审批管理十分严格，精英力量主要集中在事前审批环节。同时因为事前审批的直接风险，倒逼管理人员与纳税人充分接触和了解。转变为事中事后管理后，在“无风险不打扰”的理念下，干部与企业的“距离感”增强了，相互熟悉的时间滞后了，后续管理的难度加大了。对后续管理人员的税收会计和法律知识、跟踪和化解风险的能力提出了更加专业和精细的要求。基层税务工作线多面广，无法及时掌握及时信息，又由于部分基层税务人员业务熟而不精，难以适应事中事后管理的新要求。如企业所得税优惠事项备案资料的后续管理上，每一项优惠事项涉及多条税收政策规定、多项资料，加之每个企业的实际情况比较复杂。在实际工作中，往往会出现优惠政策执行把握不准确的问题。 三、加强事中事后管理的建议 切实加强事中事后管理，是体现税收治理能力的关键一步。如何运用系统和组织架构，彻底转变思想；如何建立高效的事中事后管理机制是摆在基层税务部门的现实课题，是关乎税收现代化的成败之举。 （一）切实提高思想认识 进一步推进行政审批制度改革，不断优化营商环境的思潮不可逆转，税务干部需要做的是直面改革现实、创新管理理念，把事中事后管理落到实处。一是要在简政放权的政策环境中，加强风险意思教育，解决“放而不管”、“无审批无风险”的思想问题。二是要拟定风险责任清单，明确告知风险在何处，解决无所是从的方向问题。三是要建立任务清单销号管理的问题，解决行动问题。 （二）强化税收执法刚性 要把税务干部的身份由管理者的身份转变为服务者和执法者的身份，需要顶层设计的支撑。只有把身份彻底转变，才能把税务干部从繁琐的行政事务中解放出来，同时有利于税务干部专业化水平的提高。一是继续完善《纳税服务规范》和《税收征管规范》，特别注重规范文件与系统的同步调整。二是积极推动征管法的修订完善，为强化事中事后管理，提高税收治理能力奠定法律基础。三是细化事中事后管理的相关规定，如在法律责任中要明确纳税人应备案不备案以及备案后发现不符合法定条件，拒不改正的法律后果，从而强化事中事后管理的力度。 （三）创新税收管理方式 税收现代化的目标迫在眉睫，事中事后管理的思路已成定局，而当前税务部门的组织架构在国税、地税征管体制改革的过程中没有明显的改变。因此，下一步的征管体制改革应该着重建设适应未来的征管格局。笔者认为，基于未来，结合实际的前提下，可以建立税收业务的“三架马车”。一是建立基础事项与纳税服务板块，把线上线下前台办理、基础信息事项管理和纳税服务咨询整合为一个板块，形成涉税基础事项的合力和闭环。二是构建风险识别与风险应对的强力板块，为建立规范公平的市场秩序助力。三是建立专业的税收法制团队，按照税收处罚事项进行分工，提升税收执法的刚性。对税务部门各环节进行重新排列组合，以风险管理体系为载体，实现对各类事中事后管理的统筹安排，建立后续管理措施与工作规范之间无缝衔接的管理体系。 （四）推进完善信息管税 税收现代化与大数据时代并生，也必将导致海量信息的分析和利用，利用互联网+和云计算，才能有效强化事中事后管理的及时有效性。 一是完善系统承载功能。当前金三系统具备强大的征收功能，程序事项功能，按照《税收征管规范》进行设计，比较完备。但仍有许多预警软件、分析软件独立在外，要进行整合，形成强大的税收工作平台。 二是完善基础数据建设。强化数据运用，基础数据的准确性至关重要。要不断提高涉税信息的真实性，保证信息数据的质量，减少垃圾数据; 要适度拓展信息源，着手研究充实纳税申报表的采集信息，补充设计信息采集表; 深入挖掘现有信息资源应用潜力，根据事中事后管理的需要和信息内在的逻辑关系对信息进行整合，充分利用现有信息。 三是完善风险指标体系。从宏观经济分析、税收政策分析、征管水平分析、案例分析、经验分析等多个层面研究风险规律，总结和提炼风险特征及指标。对于难以公式化、数据化的事项，特别是对于高风险政策和事项，可以先考虑针对关键因素设计风险指标，再辅之以相应的工作底稿。 四是拓展风险识别功能。提升对纳税人涉税资料的自动化审核程度，充分应用现有的数据，提高数据分析能力，从数据中挖掘情报，提供决策支持。要充分考虑人工识别的可取因素，不就数据分析数据，要通过数据分析本质。通过税种联合识别，把增值税发票控管之外的风险挖掘出来。 五是区别应对税收风险。对于风险级别高的纳税人，可以采取全部核查或高频抽查的后续管理模式，对于风险级别较低的纳税人，可以适当降低后续管理中核查的频率或抽查数量。通过建立风险识别排序机制，动态跟踪每一经济时期中风险级别高的事项，利用有限的人力资源，最大限度做好后续管理工作，降低基层税务机关的执法风险。 (五) 锤炼专业人才队伍 重心转移大事中事后管理后，对税务人员的业务知识要求更高，对执法的程序性要求更加严格。一是要优化岗责体系，把纳税服务、基础事项管理、风险应对、税收执法的人才分开配置，摈弃税收管理员“包打天下”的思路。二是要树立专业的人做专业的事情的理念，锤炼岗位专业人才。三是要建立系统学习培训制度，有针对性的开展辅导。四是要加强交流讨论机制，把日常工作中的重点难点疑点，逐个突破，形成税收执法可操作性的案例。 |
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