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关于完善税收管理员制度的思考 为推进依法治税，切实加强对税源的科学化、精细化管理，总局自2005年税收管理员制度实施以来，税收管理员在税收管理中的作用得到了强化，“淡化责任，疏于管理”的现象得到有效缓解，税收征管的质量、效率、税源控管力度得到进一步提升。在税收管理员制度发挥积极作用的同时，由于经营形式的多元化、税源管理日趋复杂、以及受传统管理理念、税收管理员素质、行政管理体制等诸多因素的影响，现行税收管理员制度还存在一些问题，为更好地适应当前税收征管工作，本文就税收管理员制度的完善提出一些想法。 一、现行税收管理员制度存在的问题 （一）管理理念同现代化的税收征管方式不相适应 一些人在管理理念上同现代化的税收管理方式不相适应，以此产生了基层论、手工论、专管论、集中论、流程论等思想。 基层论者认为税收管理是基层税务人员的事情，基层税收管理员是全才，什么都懂、什么都能管。据统计，税收管理员人数是税务干部的33%左右，从事深层次税源管理工作的税务干部仅在10%左右，人员素质跟不上经济发展的需要，税源监控、特别是重点税源的监控严重不到位，而绝大部分有能力的税务人员从事机关行政工作，做一些上传下达，层层落实、层层制定规章制度，形成一个团队只有三分之一的人员去从事一线税收管理工作，造成人力资源配置极为不合理，不符合当前税收管理的需要。同时，把税收管理员仅仅定位在基层，与总局的大企业管理、风险应对管理不相适应。 手工论者没有深刻理解“以申报纳税和优化服务为基础，计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的内涵，虽然在工作中应用了计算机等先进的税收信息化设备，但在观念上自然不自然地流露出手工管理的理念。反映在税收管理员日常工作中，体现为各种纸质申报表的签字，重复制作手工管理台帐、“管户”为核心的发票验旧等等，加重了税收管理员的负担，使部分税收管理员很多时间在应付工作，无法抽出其主要精力做好税源管理工作。 专管论者没有深刻理解“管户与管事相结合”的工作原则，存在着固有的“税收专管员”的概念，认为“税收管理员”是原来“税收专管员”的翻版，采取“保姆式”的管户方式进行管理，体现为所有涉及税收管理员管户的事情都由税收管理员办理，没有按照“管户”和“管事”相结合的原则，区分办理涉税事宜的环节，如以“管户”为核心申报提醒（提示）、受理各种文书、行政处罚等等，这种观念不仅使税收管理权力过分集中，不利于行政权力的监督，也加重了税收管理员的工作负担。 属地论者认为在一个地区所有纳税都要让他管理。事实上，随着这个地区的经济发展，纳税人数量会越来越多、经营方式会越来越多、经营规模会越来越大，税收管理员对纳税人的纳税状况也不可能全面准确管理，形成一种无差别的对多样性的税收管理，造成管理不深不透，不能管、不敢管的现象。 流程论者把税收业务的主流程割裂为单向的、重复的、各自独立运转，以职能导向设置征管流程。这种以职能导向设置征管流程形成上下对口配置，纵向层次过多，横向信息封闭；出现流程程序长，管理层多，信息增值低，管理效率不高。主要表现为纳税人与税务部门之间呈单点对多点形态，税务部门内部机构层次过多，信息传导不畅，信息衰竭、失真；机构重叠，职能交叉，效率低下；分权制约和专业化深度不够。 （二）人员素质不能适应当前税收征管工作要求 一是高素质人员的配置不合理。许多高素质的人员从事机关行政工作，不再去应对复杂的税收管理事项。办税服务厅业务相对税源管理工作要简单的多，但税收管理员同办税服务厅的税务干部相比，学历普遍低，年龄普遍高，可塑性不强。基层管理人员监控信息滞后，纳税人现金交易多，协税护税配合不力，致使税基流失严重。 二是税源管理职责划分不清楚。没有按照科学化、精细化、专业化管理要求，谁来管方面职责划分不明确，相互衔接不到位，县市局丧失独立法人地位，凡事必请示上级；怎么管方面缺乏有效地征管手段，特别缺乏数据综合分析应用手段，对违法行为听之任之，已经提供的手段无法应用；管的怎么样方面仅依赖总局关于征管质量与效率考核评价体系支撑，实际也没有落实到位，管的怎么样凭感觉来判断。 三是税收管理员能力不足。在实际工作中，很多税收管理员由于受教育程度低、年龄偏大、知识老化、计算机操作技能较差等原因，很难利用当前各种信息系统，对各类信息资料和数据模型开展深层次的分析运用，进行风险分析识别，采取积极有效的应对处理措施的能力，存在不会作为、错作为的现象，造成了信息资源的浪费。 四是对税收管理员监督不力。目前，虽然针对税收管理员有一些监督制约制度，但由于税收管理员和所管理的企业实际上已形成了点对点的关系，因此，对其不作为、乱作为等违规、违法行为难以进行全方位的有效监督。一方面，从开业调查、资格认定、纳税辅导到注销清算等涉税事项，均由税收管理员一管到底，执法过程中拥有较大的自由裁量权；另一方面，原来设立的主辅岗制度，随着时间的推移，两人的角色产生了自然定位，相互之间的“默契”多于牵制，导致了监督效果的不断削弱。 五是对税收管理员缺乏激励。对税收管理员的考核更多侧重于工作量的得分比较，而根据每一事项完成情况所进行的工作质量评分尚缺乏科学性，没有从工作数量、工作效率、工作质量、工作难度等方面进行客观公正的绩效考核，没有奖罚相当，并且，基层单位大多数普通干部已年过四十，对个人前程及收入期望值普遍不高，如何应用现代绩效管理理念最大限度地调动管理员的积极性，有效加强对管理员队伍的管理是我们需要进一步研究的课题。 （三）机构设置不便于系统内部形成管理合力 我国目前的税务机构从整体结构看，是典型的层级制的组织结构，基本具备行政组织的一般特征，满足现阶段税收管理工作需要，但也存在明显的缺陷：一是一般组织特征相对明显，但独有特征不够明显。二是存在明显的要素重叠和个别要素地位薄弱，又形成了组织能量的浪费和工作原动力不足。 我省目前国税系统市、县、乡国税内设机构应如何设置，尚没有一个统一的标准。罗列全省的现行机构有：征管、稽查、法规、税政、计统、大企业、重点税源、纳税评估等税源管理业务机构，现行征管机构的设置上存在着一些问题，如：稽查与检查的职责不清，工作交叉、重复之处过多；管理的概念模糊，管理分局对纳税人检查不到位，使管理分局的管理工作难以达到一定的效果，对企业纳税人当期疑点申报不及时跟踪检查，申报的真实性就无法确认，对个体税收不进行日常检查就难以达到管理的目的。由于税收机构设置偏多，机构名称不统一、职责不清不便于名地信息交流，系统不能形成税源管理的合力对待庞大纳税人群体，导致税收征管效率不高、税收征管成本较高、税收损失率较高。 为了解决职责交叉重叠，人浮于事，部分税务机关提出“四位一体”观念被总局接纳，实质上“税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查”互动不是新的理论，早在1995年税收专管员制度时期，税收专管员就履行“宣传、分析、监控、评估”“四责一人”的职责，只不过经历了1995-2004年之间的征管改革，2005-2006之间的综合征管软件上线，人们认识到无论多么先进的科技手段都离不开人，人是决定因素，尝试的四位一体的管理模式由于没有一把手亲自抓，也是流于形式，也没有真正形成税源管理的合力。 二、完善税收管理员制度的构想 （一）关于完善税收管理员概念的问题 国税发【2005】第040号《税收管理员制度（试行）》明确税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。我们认为当今的税收管理员应扩大概念的外延和内涵，外延方面不仅仅基层的同志是管理工作员，每一层级的税务人员都是税收管理员；内涵方面不仅是管理，应该是管理与服务并重，这里的服务不是一般意义上的服务，而是要让纳税人遵从税收法规的服务。按照税收风险理念，作为一名税务人员，每个人都有采集纳税人涉税信息的职责，真正形成税收管理团队去应对纳税人群体；让一些管理能力强的税务人员去处理复杂税收事项，将无差别的对纳税人平均管理转变为有针对的加强对特定的纳税人管理。 明确完善税收管理员制度的总体思路：在全员管理的框架下分工协作、相互监督，依托税收基层管理平台实行层级和岗位之间的考核评价体系、管事和管户相结合的执法与服务并行，形成“全员管理、专业评估、重点稽查”的税收风险管理团队。税收管理员是指税务机关从事税源管理和纳税服务的税收行政执法人员。税收管理员从层级上分为：总局、省、市、县、基层五级；从每个层级的岗位分工上分为：风险采集、纳税服务、税源调查、综合管理、稽查监督等岗位。 完善税收管理员制度的总体目标是要建立一种日常管理和专项评估相结合、分户管理和综合管理相结合、全程管户和环节管事相结合的系统管理模式。即就是要推行适度的专业化管理，合理分解税收管理员的管理事项，将重点行业、重点企业、重点政策执行情况的税收分析、纳税评估、税收风险识别以及一些重点涉税事项的调查等交由专职管事人员负责。同时，专职管事人员要将在分析、评估、重点涉税事项调查中获取的信息及时反馈给税收管理员，由税收管理员进行跟踪监控；税收管理员也要结合日常管理，将发现的疑点及时交给专职管事人员作为分析的依据。 （二）关于完善税收管理员制度的原则问题 推进税收管理员制度落实和完善工作，应遵循管户与管事、管理与服务、属地与专业、集体履职与个人分工相结合的原则。 完善税收管理员制度，将税收管理权分成若干个环节，分解到不同的岗位，通过流程控制，建立起各个征管业务岗位之间相互衔接和相互监督的征管工作机制，其核心为权力的分解、过程的控制和岗位的制约。分解权力并不等同于弱化责任，要坚持强化税收管理员的管户和管事的责任，明晰哪些事情是以管户的形式出现的，哪些是以管事的形式出现的，通过强化责任，促进征管质量的提高和税源管理能力、遵从服务能力的提高。 由于税收管理员是税收征管的重要抓手和载体，人数众多，并且有相关的管户责任，必然会带来“管户责任”的执法风险。而一些行政执法的监督部门在监督税收行政执法过程中，也以此为依据，追究税收管理员的行政执法责任，这在基层实际工作过程中也屡次出现。因此，在完善税收管理员制度过程中，要坚持规避风险的原则，对税收管理员的工作事项进行梳理，减少不必要的签字等执法风险的事项，同时在管户上采取集体履职和个人分工相结合等方式，弱化个人管户的概念，在管事上采取交叉执法等方式规避税收执法风险。 （三）关于完善税收管理员的职责问题 完善税收管理员制度要合理划分管户制税收管理员与管事税收管理员的工作职责，明确各自的岗位职责和工作要求。管户税收管理员是指以特定纳税人为管理对象，以特定纳税人的日常涉税事项管理、纳税服务为主要职责的税收管理员。管事税收管理员是指以不特定纳税人的重点事项和一次性（或偶发性）重要涉税事项管理、纳税服务为主要职责的税收管理员。税收管理员可按“税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控”等类型，也可按行业、产业类型、规模，还可聘请“院校管理学者、行业管理大师、标准认证专家”或其他有效方式成立管理员专业管理团队。从事税务工作的人员结构应为：行政机关20%左右，税收服务厅15%左右，税收管理员65%左右，其中，调查核查人员为30%，纳税评估人员为20%，税收稽查人员为15%。 按事项分类 管户制，税收管理员以划定的特定纳税户为管辖对象，以特定纳税人的税源管理、纳税服务等为主要职责。 管事制，税收管理员不以特定的纳税户为具体管辖对象，而是以不特定纳税人的特定涉税事项作为税收执法和纳税服务的主要职责。 管事与管户结合制，纳税人税收执法和纳税服务中的日常涉税事项由管户的税收管理员承担，纳税人的税收分析、税源监控、纳税评估等专业涉税事项由管事的税收管理员承担。 按级别分类 总局级税收管理员负责特大型企业、企业集团的税源监控及特定事项的税收风险应对； 省级税收管理员负责省级大型企业、企业集团的税源监控及特定事项的税收风险应对； 市级税收管理员负责市区重点税源、五级风险企业的税源监控及特定事项的税收风险应对； 县级税收管理员负责全县重点税源、五级风险企业的税源监控及特定事项的税收风险应对； 基层税收管理员负责规定区域内的税源监控及一般事项的税收风险应对； 按岗位分类 风险采集岗负责日常管理和接收的各种信息中发现纳税人有涉及税收风险的可能、而计算机又不能自动提取该风险信息的情况下，进行手工录入异常信息的内容并提交给纳税人所在税务机关综合管理岗审核。风险采集为全员采集，对一些特殊任务的风险采集由特定人员采集。 纳税服务岗负责向纳税人税收政策解读及纳税人到税务机关申请办理的各种涉税事项，除法律、法规、规章和国家税务总局规范性文件另有明确规定外，统一由办税服务厅受理、办理、传递与反馈。 税源调查岗负责辖区内纳税人的基础信息的核实、优惠、认定信息的核查、一般涉税风险的识别与应对、税收政策和宣传解读。 综合管理岗负责特定纳税人、特定事项的涉税风险的识别与应对，监控和缩小纳税人纳税遵从偏离度。 稽查监督岗负责追补没有遵从税收法规的纳税人的应纳税款、提出税收管理建议，并对上一环节的税收管理人员从管理能力、廉洁自律方面实施监督。 三、完善税收管理员制度的手段 （一）依托信息化改进税源监控能力问题 充分应用信息化手段，减轻税收管理员负担。充分开发和应用信息化成果。加快金税三期建设，建立数据平台等相关管理部门需要的应用系统，满足各级税务机关分析、管理的要求，使各级管理机关不再采取层层报送的办法采集数据和分析数据；强化系统的应用，对现有征管系统中已有的数据，不得要求层层报送；对现有应用系统中的数据还不能完全满足管理要求，需要到企业采集数据可以通过一定的形式固化下来，以企业网上申报附报资料的形式，由纳税人进行报送，减轻税收管理员采集数据的负担。 提高税收管理员的信息化应用水平，提高数据的采集质量和应用能力。以素质建设为核心，以税收征管法、财务会计、税收政策、计算机技术等为内容，全面开展税收管理员的岗位技能培训，特别是信息化手段的应用能力和处理实际问题的能力，针对一些税收管理员信息化操作水平相对较低的实际情况，本着缺什么补什么的原则，大力开展信息化培训和考核，强化系统的应用。通过加强培训，提高税收管理员系统操作能力，使税收管理员学会使用相关操作系统查询管户信息，采集管户信息，开展税源管理工作。 以信息化为支撑，充分利用现有的征管系统，如综合征管软件、税收管理员平台等信息化手段，规范税收管理员行为。建立有任务管理、工作记录、绩效考核等功能的税收管理员系统，通过税收管理员平台分配任务，在税收管理员平台中记录税收管理员的工作轨迹，从工作数量、工作效率、工作质量、工作难度等方面进行系统自动考核，进一步规范税收管理员的执法行为。 （二）依托机关实体化改进税收管理难点 省市局在实施风险管理工作中要充分发挥人力资源优势和信息资源优势。省市局的业务管理部门要从行政管理为主的职能体制，向行政管理加实体管理的职能体制转变；要从政策制度管理为主的职能导向，向政策制度遵从管理的职能导向转变，努力使省市局直接融入到风险管理的大流程格局中，逐步承担起风险管理运行流程中的“风险目标规划管理、风险分析识别、风险等级排序管理、风险应对支持管理和上收管理”等重要职能，发挥其在风险管理中的主导作用。 县局以下国税机关在实施风险管理工作中，要以科学组织实施风险应对为主轴，以推进县局实体化和创新税收管理员制度为重点，优化资源配置，提高税收管理的综合效能。县局机关要从以行政管理职能为主的职能体制，向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变。县局机关要“把审核、审批等事务性工作前移至办税服务厅”，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工作，不断提高直接承担税源税基管理的职能比重，解决基层管理人员不能解决的一些问题。具体包括：在纳税人较多的地区，直接承担税收风险的等级排序管理；直接承担本县域范围内纳税人风险信息情报管理和对外交互工作；直接承担本县域范围内的风险分析识别工作；直接承担部分复杂事项的组织应对工作；直接组织实施中小企业的行业风险应对管理；按照风险类型直接实施专业化应对工作；直接组织实施全部或部分大企业（或重点税源户）风险分析监控、风险应对等事项；按照职责分工，做好省市局上收管理的协助配合工作等。在纳税人比较多的地区，按照风险类型实施专业化应对、中小企业的行业管理、全部或部分大企业（或重点税源户）的风险监控和风险应对等事项，也可以由县局所属的专门机构承担。 （三）依托专业化改进全员纳税评估问题 要按照税收风险管理的总体构架完善税收管理员制度，形成与管理层风险分析识别、风险等级排序相衔接的管理员职能体制。要合理分解户管员管理职责，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中。要把综合业务素质较好的管理员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合技术应用要求高的专业管理岗位。在专业机构或县局等更高层面上，建立具有专业化管理能力的管理团队，不再实行划片分户的管理模式，根据风险等级排序针对不特定纳税户，开展大企业管理、专业评估、行业管理、产业管理等工作。 按照风险管理的要求，科学安排好风险应对工作。在风险应对策略选择上，要从偏重税收执法，向综合配套运用税法宣传、咨询辅导、提示提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、税务稽查等递进措施转变；在风险应对对象确定上，要从无差别的平均管理，向基于风险识别、等级排序，开展有针对性的风险应对转变；在风险应对模式选择上，要改变不区别“纳税人规模、风险类别”实施单一应对的模式，对大企业实施个性化的分析、监控，对中小企业按行业、风险类型等实施效能型管理；在风险应对方式上，要从简单地开展实地稽查取证方式，向重点做好申报数据、基础信息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作转变；在风险应对技术应用上，要克服用单一税负指标进行简单比对的做法，通过加强培训，提高综合应用风险指标、评估模型等技术工具加强应对处理的能力。 总之，我们必须从优化人员结构配置，应用税收风险管理理念去完善税收管理员制度，在纵向上形成总局到地方的全员管理团队，在横向上形成机关实体化、专业化的管理团队，在总体上形成一个立体交叉的充满活力的税收风险管理团队，去应对税收遵从较低的纳税人，去服务税收遵从较高的纳税人。 注：本文参照了江苏省国家税务局有关税收风险管理的一些研究成果、许多网友的独到观点，在此，对各位同仁表示忠心感谢。 |
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