|
作者：蔡小雪（最高人民法院行政审判庭原审判长） 1989年4月4日，全国人大审议通过《行政诉讼法》，该法于1990年10月1日开始实施。在该法施行之前，人民法院审判的行政案件不多，积累的经验较少，为更好地开展这项工作，及时总结经验，解决审理中出现的问题，最高人民法院开始设立试点法院。 在试点过程中，全国各地人民法院审理行政案件的量开始增加，同时也出现的许多新情况、新问题，各级各地法院纷纷向最高人民法院请示。为解决行政审判过程中出现的新情况、新问题，提高审判质量。最高人民法院决定针对行政审判中如何具体贯彻执行行政诉讼法的问题，起草一部系统的、全面的、重要的司法解释——《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（1991年6月11日发布，以下简称《贯彻意见》）。 起草这部司法解释前后经历了三个阶段。 第一阶段：内部讨论稿的形成 起草《贯彻意见》的工作由行政庭第二组负责。主要执笔人有江必新、我和胡仕浩。黄杰庭长提出，起草《贯彻意见》的指导思想上主要有五个方面： 一是指导性。主要针对各级法院在贯彻执行行政诉讼法时普遍遇到亟需解决的问题做出规定。二是合法性。该部司法解释必须符合立法原意，把行政诉讼法中比较原则的规定具体化和对实践中存在的问题，予以明确化，不做超出法律本意的扩大解释。三是可行性。要能真正起到指导作用，必须符合实际情况，在实践中切实可行。四是稳定性。为了保证这部司法解释的稳定性，对于难以作出肯定结论以及不作规定又不影响实践的问题，暂时不匆忙下结论，留待继续时间一段时间后，视情况在做规定。五是完整性。为了便于实践中贯彻执行和今后进一步修改，起草过程中，将各级法院提出的问题，对照行政诉讼法的体例作出具有比较完整内容和体系的司法解释。黄杰庭长所强调的五个方面，成为我们起草《贯彻意见》的指导思想。 因起草时间过短，怕执行中出现新情况、新问题，不好解决，我们经过多次讨论将该司法解释的名称定为，《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见》，后又特意在标题后面加上（试行）。我们将其简称为《贯彻意见》。 起草《贯彻意见》之初，我们以最高人民法院的名义起草了一个通知，发至全国各高级人民法院。通知中，要求各高院将审理中遇到的问题报送最高人民法院。我们根据各高级人民法院报送的问题进行收集整理后，大概有200多个问题。后归纳成100多个问题。根据这些问题起草《贯彻意见》。 采取的方法是，对行政诉讼法没有规定的问题，主要参照民事诉讼法律规范的规定，结合行政诉讼的特点，写出具体的条文；对行政诉讼法和民事诉讼法律规范都没有规定，主要根据法理，参考国外和台湾地区的相关规定，结合各地法院的做法写出具体的条文。内部讨论稿，对行政诉讼的受案范围、管辖、诉讼参加人、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用、涉外行政诉讼中的一些具体问题作了解释。该稿先在全庭会议上逐条讨论的基础上修改后形成内部讨论第一稿，我们将该稿发到各高级人民法院，让他们组织讨论，并将有关意见报送我院。 与此同时，最高人民法院行政庭分别在广东、河南、四川和天津设立了四个试点法院。最高人民法院派了两个调查组带着内部讨论稿到试点法院征求意见。广东和河南由黄杰庭长带江必新、段小京、胡仕浩进行调研。四川和天津由岳志强和我进行调研。调研期间，分别召开了20多次座谈会通过调研收集的问题又收集200多个问题。 1990年8月，陆续收到各高级法院上报来的对《贯彻意见》内部讨论稿的修改意见，我们根据这次调研收集的意见和各高级法院提出的修改意见，将原稿的96条条文充实修改为112条，形成了内部讨论第二稿。 第二阶段：征求意见稿的形成 1990年9月，最高人民法院在河南省郑州市召开了首届全国法院行政审判工作会议，各省、自治区、直辖市高级人民法院主管行政审判工作的副院长、行政审判庭庭长、三个直辖市和14个计划单列市的中级人民法院行政审判庭庭长参加了会议。会上对《贯彻意见》讨论二稿进行了全面细致的讨论，共提出了近百条意见。会后又在北大高级法官培训中心的行政法培训班上对该稿进行了讨论。讨论中十个问题争议较大： 1、劳动教养、收容审查是否属于行政诉讼的受案范围 不少中、基层法院反映，地方公安机关在应诉中提出，劳动教养和收容审查不属于行政诉讼的受案范围，要求在司法解释中明确这两类案件法院应否受理。 我们认为，劳动教养和收容审查均属于限制公民人身自由的行政强制行为，在行政诉讼法规定受案范围内。因此，征求意见稿中明确规定，公民对劳动教养和收容审查不服起诉的，法院受理。 2、法院应否受理计划生育行政案 地方政府和计划生育部门认为，计划生育是国家的基本国策，法院受理此类案件，不利于计划生育的开展，要求法院不受理此类案。地方法院的同志，要求《贯彻意见》中应对此问题作出明确的规定，否则，基层法院难于开展行政审判工作。 我们认为，计划生育的罚款、收取计划生育费等措施等行为，对老百姓的人身权和财产权产生直接影响，完全属于行政诉讼法第11条规定的受案范围，将其排除在行政诉讼的受案范围之外，有悖行政诉讼法的规定。在征求意见稿中明确，公民对计划生育机关作出的罚款、征收计划生育费、因计划生育采取的强制措施等行为不服依法起诉的，法院应当受理。 3、关于行政机关就民事纠纷作出的裁决是否属于行政诉讼受案范围的问题 当时许多法律、法规中授权行政机关可以对平等主体间的民事争议作出裁决。具体分为三大类：一是法律、法规授权行政机关对相关的民事赔偿问题作出裁决；二是法律、法规授权行政机关可以对民事补偿问题作出裁决；三是法律、法规授权行政机关对专利、商标、自然资源等权属问题作出裁决。 在行政诉讼法施行之前，法院按照民事处理。行政诉讼法施行之后，有些法院仍坚持应当按民事案件处理；不少法院反映，对这类案件过去一般作为民事案件处理，但在审判实践中遇到不少困难，有事甚至难以下判。因在民事诉讼中，行政机关不是被告，法院不能对行政机关的处理决定表态，只能就平等主体间的民事权争议作出裁判。行政机关作出的处理决定仍具有法律的约束力。 因此，当法院的判决与行政机关的处理决定不一致时，当事人拿着两张内容相反的法律文书，究竟应当执行哪一个，双方当事人会各执一词，造成“官了民不了”。作为行政案件处理，就可以直接对行政机关的处理决定的合法性作出判断，审理起来更为方便，实际上也去的更好的法律效果。 我们同意后一种意见，在征求意见稿中明确规定：公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决、行政机关依照职权作出的强制性补偿决定、专利、商标权属问题的裁决、自然资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。 4、专门法院应否受理行政案件 海事法院、铁路运输法院等专门法院主张，专门法院应当受理涉及海事、铁路等方面的行政案件。理由是：第一，行政诉讼法规定，人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。专门法院属于人民法院，应当设立行政审判庭，审理行政案件；第二，涉及海事、铁路等方面的行政案件，涉及专业问题，专门法院配有既懂法律，又懂这方面专业技术的审判人员，由专门法院审理专业问题，有利于这类案件的公正处理。 多数高级法院认为，专门法院不应受理行政案件。理由如下：第一，立法机关没有特别授权专门法院受理行政案件。第二，海事法院受理行政案件提高了审级。海事法院只设立有中级法院，没有设立基层法院，如果海事法院受理行政案件，无形中提高了案件的审级。第三，有悖地域管辖的原则。海事法院和铁路运输法院不是按照行政区划设立的，而是按照海域、铁路建制设立的，与行政诉讼法确立的管辖原则相悖。第四，专门法院受理行政案件不符合两便原则。第五，普通法院在审理涉及专业性比较强的案件，可以聘请专业辅助人帮助审理，完全可以解决技术性问题。 我们赞同多数高院的意见，在征求意见稿中明确规定，专门法院不应设立行政审判庭，不受理行政案件。 5、何为改变复议决定 根据行政诉讼法的规定，经过复议的案件，复议机关维持原具体行政行为的，由作出原具体行政行为的行政机关所在地法院管辖；复议机关改变原具体行政行为的，原告可以选择最初作出具体行政行为的行政机关所在地或者复议机关所在地的法院管辖。何为复议机关改变原具体行政行为的，决定原告能否具有选择管辖的权利。我们借鉴德国和我国台湾地区行政诉讼中的相关理论，在内部讨论稿中规定，复议机关改变原行政行为的处理结果，即撤销、部分撤销或者变更原行政行为的，属于复议机关改变原具体行政行为。在后来的调查中，不少法院的同志反映，该条规定过于狭窄，没有把所有的改变原具体行政行为的情形都包括进去。 有以下两种情况亦应属于复议决定改变原行政行为的情形：一是复议决定改变原行政行为的主要事实，对原告的合法权益会产生实际影响的。二是复议决定改变原行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响，并未改变处理结果的，也会对原告的合法权益产生实际影响。此外，复议决定改变了原行政行为所认定的主要证据、有关定性的法律规范条文，作出原行政行为的行政机关在法庭难以举证、难以说清。据此，征求意见稿中将复议决定改变认定的事实、主要证据和改变适用法律、法规、规章依据且对定性产生影响的，均作为改变原具体行政行为的情形。 6、关于派出机构能否当被告的问题 行政机关作出行政行为有以下几种情况，一是行政机关以自己的名义作出行政行为，二是行政机关的内部机构或派出机构以自己的名义作出的行政行为。行政诉讼法仅规定法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，针对第二种情况的被告确定问题，法律并没有作出明确规定。讨论时有两种不同意见，一种意见认为，内部机构或派出机构可以当被告，因为它都是行政机关，只不过名义不一样。另一种意见认为，内部机构或派出机构不可以当被告，因为这些机构没有独立财权，如果这些机构作为被告被法院判决承担赔偿责任的，赔偿责任无法落实。 经过多次讨论后，形成一致意见，即有法律、法规特别授权的，以内部机关、内部机构或派出机构为被告，没有法律法规特别授权的内部机构或派出机构以自己的名义作出的行政行为，由机构所属的机关当被告。征求意见稿采纳了此种意见。 7、被告不举证的处理 行政诉讼法第32条明确规定：“被告对作出具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在行政审判实践中，有极少数被告不愿意甚至故意不提供作出具体行政行为时的证据和所依据的规范性文件，企图阻止法院审判活动的正常进行。对被告此类做法应当如何处理，行政诉讼法没有明确的规定，在座谈会上，各地法院的同志要求在司法解释中予以明确。 我们经过研究认为，被告向法院提供被诉具体行政行为的证据和依据的规范性文件是被告的一项诉讼责任，被告不履行这种责任，应当承担相应的法律后果。被告不履行举证责任，意味着其作出的具体行政行为缺乏证据支持，依法应当予以撤销。据此，我们在内部讨论稿中明确规定，被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政诉讼法第32条和第54条第（2）项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。该意见得到参加讨论的多数同志的支持，后在征求意见稿中予以保留。 8、不告知诉权和起诉期限的，应如何计算起诉期限 行政机关作出具体行政行为，未告知相对人诉权和起诉期限的，应如何计算起诉期限的问题，在实践中最初存在两种不同意见。 一种是诉权和起诉期限是行政诉讼法为相对人设定起诉的一个条件，当该法颁布施行后，就应推定公民、法人或者其他组织均知道。行政机关作出具体行政行为时，未告知相对人诉权和起诉期限的，并不影响相对人诉权的实现，因此起诉期限应当从行政机关作出具体行政行为之日起开始计算。 另一种意见认为，1989年颁布行政诉讼法后，新中国才真正确立了“民可告官”的制度。但行政诉讼法刚刚施行时，老百姓受传统观念的影响，存在不知告、不敢告、不会告的问题相当严重。当时相关法律另有规定的起诉期限不一，主要有5日、15日、30日和3个月四种，而且都分散在各个单行法律的规定中。当时中国的老百姓本身对起诉期限就不了解，加之起诉期限的多样性和复杂性，更难辨明起诉期限的长短。此外，告知诉权和起诉期限是行政机关的一项义务，行政机关履行未告知义务，不应由相对人承担法律后果。 为了充分保护老百姓的诉权，主张从相对人实际知道诉权和起诉期限之日起开始计算。多数人同意后一种意见，内部讨论稿，采纳了后一种意见。在两次讨论中，不少同志提出，为了维护社会秩序，行政行为应当尽快稳定，因此在保护相对人的诉权的同时，也要兼顾行政效率。应当规定一个最长期限。征求意见稿采纳了此种意见，对内部讨论的相关规定修改为，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。 9、诉讼期间被诉行政行为是否能停止强制执行 行政诉讼法第44条确定了“诉讼期间不停止具体行政行为的执行为的原则”。行政机关在诉讼期间，申请强制执行被诉具体行政行为，法院应否予以执行，在实践中争议很大。一种意见认为，诉讼期间不停止具体行政行为执行，是行政诉讼的一项原则，为了将这一原则落到实处，对不属于行政诉讼法第44条规定应当停止执行的具体行政行为，在行政诉讼中，行政机关申请法院执行的这类具体行政行为的，法院应予执行。 另一种意见认为，行政诉讼法第44条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但该法第67条又规定,行政机关申请法院强制执行的具体条件有两个一是相对人没有在法定期限内对该具体行政行为提起诉讼；二是相对人在法定期限内不履行具体行政行为所确定的义务。缺少其中任何一个条件，法院不应予以执行。根据特别规定优于一般规定的原则，应适用行政诉讼法第67条的规定，法院不予执行。后经多次讨论，征求意见稿采纳了后一种意见。 10、诉讼期间，行政机关申请法院强制执行具体行政行为是否予以执行 行政诉讼法中明确规定，行政机关作出行政行为后，原告既不起诉也不履行的，行政机关可以向法院申请强制执行。但未明确规定，申请强制执行的行政机关到底应该向何地、何级法院申请？在起草司法解释时规定，行政机关可以向最初做出行政行为的行政机关所在地的人民法院申请强制执行，如果经过复议机关维持的，也可以向最初做出原行政行为的行政机关所在地的法院申请强制执行。但在征求意见时很多法院提出，行政案件不同于民事案件，有些行政案件的执行行为受到的阻力很大。 《贯彻意见》规定，行政机关可以向基层法院申请强制执行，基层法院强制执行的过程中有困难的，或者认为不易执行的，可以向中级人民法院申请，由中级人民法院执行。这一规定，使行政机关申请法院强制执行的级别管辖变得更加灵活，通过赋予中级人民法院执行权，可以在基层法院遇到疑难案件或者对抗比较严重的，对社会稳定有影响的案件时，就可以申请由中级法院强制执行，让执行的力度更大。 我们根据郑州会议和北大高级法官培训班讨论会上提出的意见，我们将原稿的112条条文充实修改为115条，形成了征求意见稿。 第三阶段：进一步修改和讨论通过《贯彻意见》 征求意见稿形成后，最高人民法院又召开了两次座谈会，分别听取了全国人大常委会法制工作委员会、国务院相关部委及国务院法制局、最高人民检察院，有关政法院校的专家、学者的意见。在这两次讨论会上 争论较大的问题主要有： 1、劳动教养和收容审查是否属于行政诉讼的受案范围 征求意见稿中明确规定，公民对劳动教养和收容审查不服，可以向法院提起诉讼。公安部参会的同志认为，劳动教养和收容审查不属于行政诉讼的受案范围。理由：一是这两种行为属于刑事强制措施，不属于行政行为；二是如果这两种行为纳入行政诉讼的受案范围，，公安机关将无法维持社会治安。我们认为，根据相关规定，这两种行为属于行政强制性行为，属于行政诉讼的受案范围。作为行政案件受理并不意味着，公安机关的行为就是违法。经法院审理认定被诉行为合法的，将会予以维持，客观上支持了公安机关；若审理认定违法，可以起到保护公民的合法权益的作用，同时纠正公安机关的错误，避免类似违法行为再次发生，促进公安机关依法行政。全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制局的参会人员，支持将劳动教养和收容审查属于行政诉讼的受案范围，明确规定在司法解释中。会后公安部反馈回来的意见仍然是不同意将劳动教养和收容审查纳入到行政诉讼的受案范围中。 根据当时的调研结论，收容审查和劳动教养的错误确实率很高，人民群众的人身权不能得到充分保障。社会治安要保证，人民群众的人身自由权也要受到保护。将此类行为纳入到行政诉讼受案范围由法院进行审查，以此来将错误行为予以纠正，既有利于保护老百姓的合法权利，也有利于公安机关依法行政。在全国人大法工委和国务院法制办的支持下，我们最终确定将明确规定这两项行为属于行政诉讼的受案范围。 2、法院应否受理计划生育行政案件 征求意见稿中规定，公民对计划生育机关作出的罚款、征收计划生育费、因计划生育采取的强制措施等行为不服依法起诉的，法院应当受理。在讨论会上，计划生育委员会的同志持反对意见。他们认为，计划生育被列为天下第一难的事，如果当事人可就有关计划生育行政行为提起诉讼，那么他们的计划生育工作就很难开展。要求在司法解释中明确将有关计划生育的行政行为全部排除在行政诉讼受案范围之外。 我们经过反复论证后认为，计划生育的罚款、收取计划生育费等措施等行为，对老百姓的人身权和财产权产生直接影响，完全属于行政诉讼法第11条规定的受案范围，将其排除在行政诉讼的受案范围之外，有悖行政诉讼法的规定。基层法院的同志提出明确哪些计划生育行政行为可诉，一是很难将全部可诉的行政行为都列举出来；二是还应考虑基层计划生育部门所开展的计划生育工作确实有很多困难，多少应当照顾他们的工作情绪。 在征求全国人大法工委和国务院法制办的意见时，全国人大法工委和国务院法制办认为，将计划生育的罚款，强制收取计划生育费等行政行为纳入到行政诉讼中是符合行政诉讼法的本意的。黄杰庭长认为，将计划生育的罚款，强制收取计划生育费措施应当写进了行政诉讼的受案范围。 为了防止地方政府反弹太大，他提出做了一些技术上的处理，只写了行政处罚、强制措施等行政行为，没有将涉及到计划生育的所有行为一一列明。后来有学者批评说，最高人民法院向行政机关妥协，缩小了行政受案范围，这种说法是不太妥当的，他们不了解当时的背景，实际上我们在这里说的“等”是等外等，包括计划生育里边所有涉及到人身权、财产权的行政行为。 3、对于被告不遵守诉讼秩序，妨碍诉讼不应诉、不出庭或者不执行法院判决的应如何处理 会议上国务院有关部委的一些同志认为，行政机关毕竟是行政主体，代表国家行使行政管理职权，与普通的当事人不同应予特殊对待。但多数同志认为，行政机关与普通的当事人之间在诉讼上一律平等，不得享受特权。因为诉讼要求对等，所以后来我们按照诉讼规律，遵循正当程序原则，对行政机关妨害诉讼、涉及违反诉讼程序的，与一般当事人一样采取相关措施。第二，在强制执行的问题上，我们在实践中作了一些特殊规定，强制执行不能影响国家机关的正常活动，为保证行政权的正常行使，我们在强制执行的问题上留有一定的余地。 4、有关被告的举证责任问题 在会议讨论中，对被告是否应该承担举证责任，如果要承担举证责任，在多大范围内承担举证责任，能否在诉讼程序中补充证据。对于这些问题亦有不同意见，有同志主张，在不作为案件中，应当原告承担举证责任或承担部分举证责任。在诉讼期间，被告可以补充证据。我们遵循当时的指导思想，本着在行政诉讼初期要尽可能找出行政诉讼特点的原则，将被告承担举证责任作为一个很重要的特点提了出来。因为当时行政诉讼案件的被诉行政行为集中在行政处罚领域，根据该类案件的特点，我们强调行政机关在作出处罚时就应该掌握被处罚人违法的证据和作出处罚的依据，行政机关要对自己作出的行为承担举证责任，并且在诉讼过程中原则上不能自行向原告收集证据，不能随意补充证据。 因为，行政机关在诉讼期间另行补充证据，就说明行政机关在作出行政行为时证据不充分，没有事实根据，行政行为不合法。所以在这些行政诉讼的基本制度上，我们坚持了行政诉讼基本规则，事实上作出了有利于行政相对人的规定。这也是考虑到我国在行政诉讼开展的初期，要坚持更多地向行政相对人倾斜的立场。我们的这一观点得到了多数与会人员的支持。从后来的实践看，应该说从整体上说效果是不错的。 会上，充分肯定了征求意见稿，同时，也提出不少具体的修改意见。我们根据会上所提出的意见并结合新民事诉讼法的相关规定，对征求意见稿作了一些技术上的修改后，正式提交最高人民法院审判委员会讨论。 在审委会讨论过程中，对两个问题争议较大： 1、专利确权、商标确权裁决，是否属于行政诉讼的受案范围问题 因报审委会讨论稿中明确规定，当事人对国家专利局作出的专利确权裁决和国家商标局作出的商标确权裁决不服依法提起诉讼的，人民法院应当受理。经济庭的同志认为，此类案件应当属于民事案件，故不应在该解释里规定。 我事先在有关专利的法律刊物上查到，经济庭副庭长费宗祎的一篇文章中提到，国家专利局作出的专利确权裁决和国家商标局作出的商标确权裁决属于行政行为，当事人对这两类裁决不服的，应当提起行政诉讼。黄杰庭长让我说明。我将费庭长的这篇文章里的这段话读了一遍。经济庭的同志辩解说，现行仍作为经济案件受理，此类案件专业技术性强，故不宜由行政庭审理。审委会不少委员说，鉴于目前此种情况，司法解释中不写为宜，等到条件成熟后，再予以明确。 2、专门法院应否受理行政案件的问题 会上交通庭的同志认为专门法院应当设立行政审判庭，受理行政案件。我们坚持专门法院不应当受理行政案件，理由如前。因当时海事法院由海事行政管理部门领导，铁路运输法院由铁路行政管理部门，此类案件的被告就是海事法院、铁路法院的领导，不利于公正裁判。同时说明，全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制局同意专门法院不受理行政案件的意见。据此，审委会上报稿的意见不动。 1991年7月11日，最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过了《贯彻意见》，我们根据审委会的意见修改后，将《贯彻意见》引发全国各级人民法院，自1991年7月11日起试行。 《贯彻意见》概括起来主要包括四个方面的内容：（1）加大对行政管理相对人诉权的保护力度；（2）加大保障和监督行政机关依法行使职权的力度；（3）对行政审判的效率作了更为严格的要求和规范；（4）高度重视法律效果和社会效果的统一。 《贯彻意见》颁布以后，起到了以下三方面的作用：第一，该司法解释对之前法院遇到的疑难问题和行政诉讼法未明确的问题进行了明确，使下级法院在审理裁判的过程中有法可依可循。第二，规范了法院的行为，明确了法院应该如何审理行政案件。第三，更为有效的保护了公民、法人及其他组织的合法权益。但该司法解释是在行政诉讼法实施的最初阶段制定的，很多问题反映的还不是很充分，有些问题考虑的还不是很周全，也留下了很多遗憾。 |
|
|
