|
80年代开始扩大的市领导县体制在实际运行和法理上存在诸多问题。在实践中，地级市既是城市型行政区划，又是地域型行政区划的治所，既肩负管理城市，促进城市发展的责任，又具有管理和促进区域发展的权力和职能。 地级市城市发展与区域发展之间并不总是协调的，地级市为了城市利益，利用地域型行政区划的领导地位和更高的行政级别，汲取县（市）的财政、土地、人才资源，同县（市）争夺投资项目和各种经济发展事业审批权限，挤压县（市）发展。  在法理上，市领导县体制缺乏宪法的支持。因此，20世纪以来，行政区划变革中，优化行政区划层级的重点即在于改革市领导县体制，而重点的改革方式是省直辖县（市）改革的试点。 在2005年开始大规模省直管县试点开启之前，部分地区的政治实践已经为省直管县积累了经验。1997年，重庆设立直辖市，设立初期辖区包括原四川省的重庆市、涪陵市、万县（市）和黔江地区四个地级行政区划。宪法规定，不允许直辖市下设地级行政区划，在成为直辖市之后，重庆开始变革原有行政区划层级，理顺了行政区划层级关系，实现了市（省）--区县--乡镇三级行政区划体制。 海南和重庆两省有关省直辖县的实践为今后大规模试点省直辖改革积累了经验。2002年，为了解决基层财政困难，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方开始实行以财政省管为主的省直管县改革，此时改革还只限于财政省管。2005年，在全国农村税费改革试点工作会议上首次提出：有条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。此后，省直管县（市）的试点在多个地方铺开。  省直管县直接由省委省政府领导，法院、检察院体制也进行相应的改革。 省直管县（市）改革，目标是为了简化行政层级，理顺层级关系，减少中间传达对政策信息造成的阻滞；扩大县级行政建制权力和责任，减少地级市对资源汲取，强化县级行政区划发展。 在实际运行过程中，部分地区实现了改革的预期目标。但在试点过程中，一方面不同地区，县级行政区划实际情况不同，发展水平不同；另一方面，省直管县的政策目标不清晰、改革方式不清楚，在政策落实过程中，存在地级市的对抗（通过撤县设区）、行政成本增加（县距离省会过远）、省级政府管理能力不足、垂直单位与基层发展脱节等问题。 因而，尽管历次有关行政区划层级调整的政府文件中，都在强调省直辖县改革，但实际运行过程中，部分省份在试点不久，即撤销省直辖县，将试点县恢复为由原地级市管辖。  |
|
|
