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巡视制度作为中国古代封建王朝监察制度的一部分，最早可追溯到尧、舜、禹时期的“天子巡狩”制。《孟子.告子》云:“天子适诸侯，曰巡狩。巡狩者，巡所守”，“巡狩”意为巡行视察诸侯为天子所守的疆土，即天子对全国各地进行自上而下的巡察。 “舜登用，摄行天子之政，巡狩”(《史记.夏本纪》)，相传尧让舜摄行天子之政时，舜就开始巡视东西南北四方疆土，他会亲自到各氏族、部落巡视，去监督各氏族、部落首领是否有公平公正的管理好公共事务。同时自舜开始，就确立“五岁一巡狩”的制度，即五年进行一次对全国四方疆土的巡察。  明朝皇帝巡视 此后夏、商、周三朝皆亦循此例。不过三朝天子的巡狩时间各有不同，《通典》载:“虞、夏之制，天子五载一巡狩；周十二年一巡狩”，夏时为5年一巡狩，周则为12年一巡狩。同时商、周朝还设有“受命于王”的“方伯”，当君主无暇巡狩全国时，由他代替商、周王对称臣的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。 可以说自上古开始，历代君王之所以如此重视“巡狩”，正如《白虎通》所言:“王者所以巡狩者何？巡者，循也；狩者，牧也，为天下巡行守牧民也。道德太平，恐远近不同化，幽隐不得所者，故必亲自行之，谨敬重民之至也。考礼义、正法度、同律历、叶时月，皆为民也”，君王巡狩全国，在于恩泽万民，在于教化于民，在于巩固天下，君主亲自巡视全国，能很好的掌握全国各地的情况，从而实行正确的治国政策，同时有助于加强中央对于地方的掌控。 因此“天子巡狩”历代被帝王所重视，也被历代视为最高规格的地方巡视制度，但是这种天子巡狩制度从监察角度来看，往往是形式大于内容，如秦始皇在位11年，曾先后5次巡视各地，但是始皇帝巡视的主要目的却并不是为了监察地方官吏的施政情况，而是为了震慑六国遗民，加强秦朝对于天下的统治。  代天巡狩 再如乾隆在位60年，曾先后6次南巡，但同样乾隆的巡视目的更多的不是为监察地方，而是为了玩乐，乾隆出巡时其庞大、豪华的出行队伍一路上是劳民伤财，官员非但没有被震慑，反而是以乾隆出巡的理由巧立名目去变本加厉的剥削百姓。所以说大多时候天子出巡并非是为了监察地方的，而是有着其他的目的，或为玩乐，或为政治目的。 同时“天子巡狩”不但与监察无益，且对天子自身的安全也是存在着巨大的隐患，如前218年，始皇帝东巡时，在古博浪沙就被张良收买的一个大力士偷袭，始皇帝的副车被击中，好在当时始皇帝并未在副车上，不然始皇帝非死即伤。 因此，因“天子巡狩”存在着不可确定的安全问题，且天子出行又多有不方便，再加上皇帝日理万机，不可能每年都巡察全国，于是“代天子巡狩”这样替皇帝巡视地方的职务也就随之应运而生。  博浪沙之变 西汉武帝元封五年(前106年)，汉武帝“初置刺史部十三州”(《汉书.武帝纪》)，他将全国划分为十三部，每部设一名刺史。而刺史的职责据《汉仪》所载:“初分十三州，假刺史印绶，有常治所。常以秋分行部，御史为驾四封乘传。到所部，郡国各遣一吏迎之界上，所察六条”，此时刺史“乘传周流”，即乘着朝廷的公车前往各地替皇帝巡视郡国，所谓“奉诏六条察州”。 当时赋有“察六条”的刺史一般会在每年的八月替皇帝巡视郡国，看各郡国地方大族是否有兼并土地者，地方高级官员是否有以权谋私者，地方高级官员是否有执法不公者，地方高级官员是否有任人唯亲者，地方高级官员是否有与地方大族勾结者，然后在岁末回到京师向皇帝报告巡行结果，由皇帝决定该如何惩罚犯法的官员，亦或者升迁在地方上有作为的官员。 当然初期刺史却是“代天子巡狩”的官职，可是到汉中期，大约是在宣帝时期，刺史逐渐由巡视地方的监察官变成了地方官，成为了州一级的最高行政长官。如此，刺史也就失去了“代天子巡狩”的作用。  西汉十三刺史部 到了魏晋南北朝时期，自魏开始，东汉时期就已经设立的“御史台”开始变成了一个独立的中央监察机构。此后，魏、晋、南北朝等各朝皇帝都会不定期派遣“御史台”中的“监察御史”前往各州县巡视，监察地方长官是否有不法行为，并授予御史以“风闻言事”的权力，就是可以根据传闻来进谏或弹劾地方官员。 直到隋朝，文帝依旧延续“御史台”来作为中央的监察机构，并依旧不定期派遣监察御史代替皇帝巡视地方，监察郡县。同时在隋大业三年(607年)，隋炀帝还在中央置司隶台，作为专门监察诸郡的机构。司隶台有司隶大夫一人，为最高长官，佐官有别驾二人，分监京师和东都；所属有刺史十四人，掌巡察畿外诸郡；从事十四人，协助刺史巡察。 隋炀帝每年都会派别驾、刺史在二月代替他巡视各郡县，一察地方长官理政能不；二察官人贪残害政；三察豪强奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者；四察水旱虫灾，不以实言，枉征赋役，及无灾妄蠲免者；五察部内贼盗，不能穷逐，隐而不申者；六察德行孝悌、茂才异行，隐不贡者。之后在十月回京向隋炀帝汇报巡视情况。  隋炀帝出巡图 唐时，唐廷依旧以“御史台”为中央监察机构，并将其完善。唐朝设立了“一台三院”的巡视监察制度，即以“御史台”为中央最高监察机关，直接受皇帝控制，专司巡视监察之职 ，在“御史台”下再设台院、殿院、察院三院，共司监察而各有侧重，其中台院掌纠察百僚、弹劾不法，殿院掌管殿廷仪卫、京城纠察等事，察院掌巡按州县、纠视刑狱等事，各部门职责明确，互相配合，一起共掌天下监察事务。 唐朝光宅元年(684年)，武则天改“御史台”为“左右肃政台”，其中左肃政台掌京官、军队的监察事务，右肃政台掌地方监察事务，当然不久左肃政台也开始拥有监察州县的权力。此后，从684年到705年每年春秋两季唐朝廷都会派两台御史去地方代替皇帝以四十八条巡察州县，春季派遣的称风俗使，秋季派遣的称廉察使。705年，“左右肃政台”改“左右御史台”，但职责仍不变。712年，废右御史台，次年复置，稍后再废，自此不再变。 唐朝的巡视制度主要有两种。其一就是依旧如前朝，中央监察机构“御史台”每年都不定期派遣监察御史代皇帝巡视地方。如唐贞观十八年(644年)，李世民就派出“御史台”的首领之一谏议大夫褚遂良等23人出巡各地，此次巡视处死地方官7人，罢免数百人，晋升20人，这次巡视可以说是唐初巡视力度最大的一次。  戏剧中”代天巡狩“的御史 其二就是始定于唐中宗神龙二年的一种经常性的地方巡回监察制度，即十道巡按制度。当时唐中宗依山川地理形势，将全国划分为十个监察区，即“十道”，每道设2位巡按使(日后相继更名为采访处置使、观察处置使)，“巡按使”由左右台及内外官五品以下贤明清廉者充任，任期一年，根据新制定的六条，代天子巡视州县，并拥有“大事奏裁，小事立断”之特权。 宋时，宋廷在中央与府、州、军、监之间，设监察区，名“路”，路级机构有转运司、提点刑狱司、提举常平司等官职，他们有着代天子巡视监察地方的职责，其中转运司负责巡视监察所在地区的财政，提点刑狱司负责巡视监察所在地区的刑狱，提举常平司负责巡视监察所在地区的常平仓、市易、农田水利等事务。 宋代规定路所在的各个监司必须在一年或二年内巡遍所辖地区，且规定监司出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”，也就是不得超过三日，若违背这些规定则会受到严惩。  宋朝提点刑狱使-宋慈 元时则大多延续唐宋制，它将全国分为二十二个监察区，每一个监察区都设有提刑按察使一名，常住地方的同时要求对地方各路、府、州、县进行经常性的巡视监察。同时元廷也时不时会派遣御史前往地方“代天巡狩”，如元成宗曾派遣监察御史巡视天下，罢黜贪赃者一万八千四百多人，察冤狱三千三百七十件。 明时的巡视制度可以说是历朝历代最为完备的一个时代。明成祖朱棣即位后，明朝就正式确立了御史巡按制度，《明史》载:“永乐元年二月乙卯，遣御史分巡天下，为定制”。朱棣将全国十三省行政区划分为十三道，设十三道监察御史共一百一十人，而后每当皇帝需要派遣御史巡视地方的时候，就会从这一百一十人中挑选，会先由都察院选出两名候选人，然后引至皇帝面前，交由皇帝钦点一名。 之后如奉命出巡盐务则为巡盐御史，奉命出巡漕运则为巡漕御史，奉命出巡农事的则为巡农御史，奉命巡按地方则为巡按御史。而据《明史》所载，明朝对于“巡按御史”的分配较为固定，主要是“北直隶二人，南直隶三人，宣大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人”。而对于巡盐御史、巡漕御史、巡农御史等则不固定，一般只有遇到重大变故才会派出。  明朝御史 最初，御史巡视地方的时间并不固定，直到洪熙元年(1425年)才定下“岁一更代”的原则，规定御史每年八月出巡地方。同时明时赋予巡视地方的监察御史的职责也是非常大的，《明史》载:“而巡按则代天子巡狩，所按籓服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，翦除豪蠹，以正风俗，振纲纪。凡朝会纠仪，祭祀监礼。凡政事得失，军民利病，皆得直言无避。有大政，集阙廷预议焉。盖六部至重，然有专司，而都察院总宪纲，惟所见闻得纠察。诸御史纠劾，务明著实迹，开写年月，毋虚文泛诋，讦拾细琐。出按复命，都御史覆劾其称职不称职以闻。凡御史犯罪，加三等，有赃从重论” ，简单的说他们就是“代天巡狩”的官员，“凡政事得失，军民利病，皆得直言无避”，并赋有“大事奏裁，小事立断”之权，在地方上可以说是权势滔天，如此当时明朝对于御史犯法的惩罚也是很严格的，那就是“凡御史犯罪，加三等，有赃从重论”。  明朝巡按御史 清朝则依旧沿袭明朝在巡视制度上的大部分内容，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视。但是与明不同的是，清朝将全国分为十五道，设十五道监察御史，较之明朝更完备，且废除了明朝存在的“巡按御史”，同时将“六科给事中”并入到”都察院“中，由六科给事中和十五道监察御史分掌中央和地方的巡视监察工作。 自夏商就开始实施的“巡视制度”，直至清时都依然存在。可以说它对于中国的封建社会产生了非常大的影响，为历朝历代都带来了诸多正面的作用，如强化了对地方官的监督，有利于防止地方官员贪污腐败；起到了中央对地方强有力的监控，有效的维护了中央对地方的控制和国家的统一；有利于加强对地方官的考核，做到选贤任能，造福一方；有利于防止地方官权力过分集中，保证地方监察机构能够正常履行职责等等。  清朝御史 当然因“巡视制度”在封建时代说白了始终都是为帝王一人而服务，且它只是作为历代固定的监察制度的一种补充，所以也存在着诸多的局限性，因此也带来了一些不利的影响。比如因赋予巡视地方的御史们过重的权利，再加上无人监督，所以常常会滋生新的腐败，如唐时一位叫严升期的御史，他在奉命巡视地方时，所过之处不论官员问题大小，只要交纳金银，就一概不予追究。所以，他所到之处，金银价格暴涨，时人讥讽其为“金牛御史”，因此一旦被派出”代天巡狩“的御史是一个贪官，那么他对地方造成的伤害，可能将更甚于地方官吏。 |
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