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中国几千年的监察制度史给我们留下了许多值得借鉴的东西。在中央对地方的监察上，一个显著特点就是皇帝和中央监察机关定期或临时派遣监察官巡视地方，我们称为巡察制度。从历史的角度来看，巡察制度的发展经历了漫长的历史过程，萌芽于原始社会，形成于汉代，完备于盛唐，强化于明清，历代相沿，久盛不衰，一直是统治阶级强化其统治地位的有效监察手段，而且在世界上也是独具特色的。
巡察制度最早可追溯到原始社会尧、舜、禹时期的天子巡狩制，即天子对各地进行自上而下的巡察。如尧命舜摄行天子之政，舜即开始巡视东南西北四方，确立了“五岁一巡狩”制度。巡守制不失为后世巡察制度的渊源。奴隶社会时期，夏、商、周三代均循此制，但天子巡狩的时间各不相同。到了封建社会的战国时期，又有了“巡行”、巡县制度，国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后，也十分重视对地方进行视察，先后五次“巡行”，以加强中央集权的封建专制统治。 汉朝时，汉武帝创设了对地方监察的刺史制度，采用巡视的方法监察郡县，开始了中央政府的监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国划分为十三部，每部设立一名刺史，共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视)。刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖的郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王不法行为。同时，汉代还有督邮察县制度，就是在郡级地方政府中增设督邮一职，采取巡部的方式，掌管县内官吏的监察。 魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方，对地方官吏进行监察，并给御史以风闻言事的权力。 隋唐时期，隋朝采用了历史上沿袭下来的御史台制度，监察御史代表皇帝出使地方，监察郡县，保证了中央集权的统一性。唐初，对地方州县的监察是随时随事派遣，后来则由中央监察机构御史察院的监察御史以“六条”巡察州县，遇有非法行为，即予以纠查。到了中宗神龙二年又明确设置了一种经常性的地方巡回监察制度——十道巡按制度。巡按使由左右台及内外五品以上官员二十人担任，任期一年，并制定新的六条，依此纠察州县。以后改为采访处置使、观察处置使，代表中央巡察州县。监察御史与十道巡按使的区别在于：前者出巡的时间不定，一般是地方出了大要案件时才出巡，带有皇帝敕命，具有特使色彩；后者是一种经常性的地方巡视制度，担任十道巡按使的官员可以是监察御史，也可以是其他御史甚至行政官员。 宋朝时期，地方监察机构总称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来控制地方官吏。宋代规定，监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。 元朝时期，将全国分为二十二道监察区，每道设提刑按察使一人，后改为肃政廉访使，负责对所属地区路、府、州、县经常性的巡察任务。 明朝时期，明太祖朱元璋曾不定期地派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度，按当时十三省行政区划分为十三道，设十三道监察御史一百一十人，再从他们中选派巡按御史。从十三道监察御史中选派巡按御史十分严格，每名巡按御史的产生，都是先由都察院选出两名候选人，引至皇帝面前，请皇帝钦点一名。十三道监察御史平时归中央都察院管理，但在履行职能时又不受都察院控制，直接对皇帝负责。巡按御史职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。巡按御史代表皇帝巡视地方，又叫“巡方御史”，俗称“八府巡按”，专门负责监察，一般不理其他事务，权力极大。同时，每当地方发生重大事件，则派较高级的都御史带衔出巡，不仅行使监察权，有时也被皇帝特命兼管其他事务。兼管行政、民政的叫“巡抚”，兼管军事的叫“提督”，有的行政、民政和军事都兼管的叫“总督”。开始仅是临时性派遣，后固定设在内陆或边疆地区。另外，明代各省还设提刑按察司，负责对所属地区经常性的巡察。上述方式互相交叉，相互补充，实行对同一区域进行多种巡察，构成了新的巡察体系，加强了对地方的监察。清朝沿袭明制， 由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视。稍有不同的是监察御史改为十五道，比较精简。 概括起来，古代巡视制度有如下特点：(1)出巡官员具有很大的权威性。汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官。他们代表皇帝行使监察权，能够“以小监大”、“以卑督尊”。(2)出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史，每年8月下去巡察，年底结束，有 4个月的工作时间。唐代监察御史出巡时间可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区工作。从发展的趋势看，愈到后来，出巡的时间愈长。(3)长期流动，不长驻一地。无论是汉代，还是唐、明，巡视官员都没有固定的办公场所，不是地方一级的行政机构。 (4)出巡官员职责明确，有较完备的监察法规。例如，汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡察的监察官员必须遵循的原则。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代则进一步完善了出巡法规，先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规，划定了监察范围。这些做法既是对出巡官员职责的明确也是对出巡官员的约束。另外，职掌巡察的监察机构通常实行自上而下的垂直领导，只对皇帝一人负责，不受其他部门干扰，便于独立行使职权。 综上所述，可以看出，巡察制度产生之初，其结构和作用有别于后来的行政监察，相对而言，巡察制度要简单的多。从汉朝正式建立刺史巡察制度，直到清朝灭亡的两千多年间，历朝历代都十分看重巡察制度。随着监察制度的不断发展，从形式、内容上也逐渐健全。在剥削阶级专制统治下的巡察制度，尽管存在很大的局限性，并且不可避免地产生各种弊端，但从总体上看，巡察制度的存在，符合当时的社会需要，具有十分重要的历史意义。它对于澄清吏治，缓和社会矛盾，调节统治阶级的内部关系，保障国家机器的正常运转，都起到了积极的作用。 |
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