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人大招募志愿者备案审查规范性文件的可行性 注：本文于2010年5月获江西省人大工作理论研讨征文三等奖，刊于江西省人大常委会机关刊物《时代主人》2010年增刊（总315期）。 规范性文件备案审查，是各级人大常委会依法行使监督权的重要内容。自2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，专章规定了规范性文件的备案审查，为地方人大常委会备案审查规范性文件，提供了直接的法律依据。地方人大常委会备案审查本级人民政府或下一级人大及其常委会作出的规范性文件，是履行宪法和法律赋予的监督职责，是建设社会主义民主政治和维护人民群众根本利益的需要，可以有力地制止执法中的偏差现象，对确保宪法和法律实施、维护国家法制统一、建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。 行政管理具有繁杂性，地方人大及其常委会、地方人民政府作出的规范性文件，涉及社会生活的各方面，也是非常繁杂的。实践中有些规范性文件，孤立地看可能没有问题，但若放到统一的社会主义法律体系里，就可能与法律、行政法规等上位法相冲突，甚至违背依法行政的原则。尤其是行政管理性规范性文件，与物权法、公司法、合同法、行政许可法、行政处罚法、反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法、劳动法等法律撞车的情形屡见不鲜。同时，随着社会经济形势的发展，地方人大常委会备案审查规范性文件的任务，将越来越重。应当说，规范性文件备案审查工作专业性强、政策性强、法律性强、工作量较大，因此，各级地方人大常委会有必要拥有一支有较高政策水平、法律水平和专业水平的备案审查队伍，要组建由各具专长的规范性文件备案审查人才群体。此群体中，既要有熟悉法律并精通法理的综合性法律人才和专门性法律人才，也要有能透彻了解规范性文件相关调整事项的过去、现状及发展趋势的人才，还要有擅长研究规范性文件结构规律，精通语法、逻辑、修辞并能够评价不同语言表达方式的社会效果的人才。拥有高素质的备案审查队伍，才能真正读懂规范性文件，才能了解相关权力与职责、权利与义务的法律来源，才能弄清相关法律法规规章的基本原则、要求及其与规范性文件之间关系，才能把握规范性文件的基本定位和调整范围，准确预测文件施行的社会效果，最终作出明确、肯定的审查意见。 但是，各级地方人大常委会尤其是市、县一级人大省会，现有的规范性文件备案审查机构、人员及力量配备，明显较弱，难以承担日益繁重的规范性文件备案审查的需要。市、县级人大常委会，很少设置专门的备案审查机构，一般是由内务司法工委等机构兼办此项工作，兼办此项工作的人员就更少了，还不一定是法律专业人员。备案审查工作的客观需要与现行备案审查力量之间的矛盾，已在客观上严重制约和影响了规范性文件备案审查工作的深入开展。各级地方人大常委会增强备案审查机构的力量配备，已是无法回避的问题。 不过，各级地方人大常委会短时期内直接在内部增配大量的备案审查人员，并不现实，也无必要。笔者认为，完全可以充分利用当地社会法律人才资源，由人大常委会向社会招募志愿者，委托其承担规范性文件备案审查的部分工作。 ‖首先，我国经过20多年的推行法学教育和依法治理进程，各地均有大量的法律专业人员分布到各行各业，通过律师资格或国家司法统一考试取得律师资格或法律职业资格的人也非常多，除法官、检察官、执业律师、法学教授外，各行政机关也配备了大量的专职法制人员，一些企业也配备了专职法务经理或法律顾问，已形成了“法律人”群体。 ‖其次，这些“法律人”中，有相当一部分愿意参与公益事务，也有研究能力，甚至是相关领域的法律专家，完全符合规范性文件备案审查的要求。招募他们中的优秀者参与规范性文件备案审查，既能解决地方人大常委会自身审查人员不足、力量不强的问题，还可有效地提高规范性文件的备案审查质量。 ‖第三，招募志愿者承担规范性文件备案审查工作，与委托社会力量承担立法调研和起草工作，有异曲同工之处。实践中，北京、重庆、贵州等地人大常委会或政府委托专家学者、学术研究机构、律师协会等中立的“社会第三方”力量，承担地方性法规、规章的立法调研和起草工作，充分融合了专业部门意见和社会民众意见的，优化了立法质量，有力地推动立法科学性、民主性和社会性的有机统一。 当然，招募志愿者备案审查规范性文件，应从制度上进行规范和保障： ‖其一，应完善志愿者招募退出机制。地方人大常委会应采取组织推荐与个人自荐相结合的原则，对有意参与者既要考察其专业水平和能力，更要考察其职业道德操守。应经常性地择优招募志愿者，并不断更新，一旦发现志愿者在备案审查工作中存在重大失误或不轨行为的，应及时取消其志愿者资格，形成流动有序、充满活力的志愿者人才库。 ‖其二，应完善志愿者保障激励机制。志愿者参与规范性文件备案审查工作，是出于对公共事务和公益事业的热爱。地方人大常委会应出台制度，要求志愿者所在单位支持其参与规范性文件备案审查工作，对于备案审查工作成绩优良的志愿者，人大常委会应当给予适当的精神鼓励，有条件的应建议其所在单位予以奖励。 ‖其三，应完善志愿者工作分配机制。对某一规范性文件，应当选择三至五名志愿者，区别不同情况组织他们共同讨论审查，或要求他们各自独立审查。选择自愿者时，既要考虑他们的业务专长，合理搭配，还要考虑回避原则，对其所在单位或个人与规范性文件的调整对象有直接利害关系的，应予以回避，以确保志愿者的社会中立地位，确保备案审查工作的独立性和公平性。 ‖其四，应完善志愿者工作协调机制。人大常委会要确定相关机构负责志愿者的招募选拔、工作分配和联络、审查结果接收。该机构要有效地确定哪些规范性文件由自己备案审查，哪些规范性文件可委托志愿者承担。对于委托志愿者承担的，应及时追踪审查进度，及时接收审查成果，及时鉴别处理志愿者的审查成果，并最终形成提交常委会研究的审查意见。 |
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