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市场监管日常工作中普遍遇到这样的案例，某企业食堂未办理食品经营许可证被市场监管部门依法查处并处罚款。这样的案例发生在2019年12月1日前，并不稀奇，也未引起笔者的注意，直到2021年7月份，某企业自营食堂因未办理食品经营许可证被市场监管部门依法查处并处罚款的消息被笔者知悉，引起了笔者的注意，并对单位食堂是否应当依法办理食品经营许可证进行了研讨。研讨过程汇集的信息显示，众多管理者对单位食堂是否应当办理食品经营许可证存在错误的认识，不能及时进行法律、法规知识的更新，正确理解法条的含义，造成工作中的违法或不当行为不能及时发现并纠正，对营商环境和企业合法权益造成了无心的损害。鉴于这样的情况，促使笔者写此文以理顺法律关系与法律适应，用以引导执法者、管理者正确理解法律条文与法律适应关系，规范执法行为，增强法治意识，加强法治建设，依法履行职责，依法行政，保护公民、法人、其他组织的合法权益。 一、“单位食堂”名称的来历。 《食品经营许可管理办法》（2017年修正）第九条规定：申请食品经营许可，应当先行取得营业执照等合法主体资格。企业法人、合伙企业、个人独资企业、个体工商户等，以营业执照载明的主体作为申请人。机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等申办单位食堂，以机关或者事业单位法人登记证、社会团体登记证或者营业执照等载明的主体作为申请人。第十条规定：申请食品经营许可，应当按照食品经营主体业态和经营项目分类提出。食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。第五十二条规定：本办法下列用语的含义：（一）单位食堂，指设于机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等，供应内部职工、学生等集中就餐的餐饮服务提供者。以上是“单位食堂”名称的来历和范围的规定，《食品安全法》（2018年修正）、《食品安全法实施条例》（2019年修订）并未有“单位食堂”更为明确的解释。 二、“单位食堂”许可的依据。 《食品安全法》（2018年修正）第三十五条规定：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。《食品经营许可管理办法》（2017年修正）第二条规定：在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。 2019年12月1日前，“单位食堂”应当依法取得《食品经营许可证》，并不需要区分“单位食堂”的性质是承包经营还是自已经营，因为没有法律、法规、规章对“单位食堂”经营性质作出规定。特别强调的是，对这一问题的理解，有的同志认为以“单位食堂”是否收取职工费用为依据判定其是否需要办理《食品经营许可证》，也就是免费为职工提供餐饮服务的“单位食堂”不需要办理《食品经营许可证》，收费为职工提供餐饮服务的“单位食堂”就需要办理《食品经营许可证》，这样的观点，明显脱离了法治思维，无视《食品经营许可证》的办理条件，于法无据，属无本之源，根本站不住脚。 三、《食品安全法实施条例》（2019年修订版）施行后的变化情况。 《食品安全法实施条例》（2019年修订版）于2019年12月1日起施行，《条例》第二十八条为新增条款，是继《食品安全法》（2018年修正）、《食品经营许可管理办法》（2017年修正）对单位食堂食品安全管理最新的规定，其规定为：学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并依照食品安全法第四十七条的规定定期开展食堂食品安全自查。承包经营集中用餐单位食堂的，应当依法取得食品经营许可，并对食堂的食品安全负责。集中用餐单位应当督促承包方落实食品安全管理制度，承担管理责任。本条款规定了“单位食堂”的食品安全管理责任，并对办理《食品经营许可证》的情况作出了新的非常明确的规定，明确了集中用餐单位的食品安全责任。 《食品安全法》是法律，《食品安全法实施条例》是行政法规、《食品经营许可管理办法》是部门规章，根据《立法法》（2015年修正）第五章适应与备案审查的规定，不难理解当《食品经营许可管理办法》与《食品安全法实施条例》对同一事项规定不一致时，应当适应上位法《食品安全法实施条例》的规定。 根据《立法法》第九十六条的规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：（二）下位法违反上位法规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的”。《国家市场监督管理总局规章制定程序规定》（2019年）第四十二条规定“规章有下列情形之一的，应当予以修改：（一）因有关法律、行政法规、国务院决定等依据修改或者废止，应当作相应修改的”。国家市场监督管理总局应当对《食品经营许可管理办法》适时对与上位法规定不一致的内容进行修改。未及时修改的内容也不能作为基层监管人员依法行政的依据。 《行政处罚法》（2021年修订）第三十七条规定：实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。 综合以上，笔者认为：非承包经营性质的“单位食堂”，根据《食品安全法实施条例》（2019年修订版）第二十八条的规定，无需办理《食品经营许可证》，但要按照《食品安全法》、《食品安全法实施条例》的规定落实食品安全管理的主体责任和义务，相关监管部门要根据《食品安全法》第五十七条“学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的主管部门应当加强对集中用餐单位的食品安全教育和日常管理，降低食品安全风险，及时消除食品安全隐患”的规定，履行监管责任。 |
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