浅析党纪处分条例溯及力有关问题

作者：钟小钟

2018年10月1日，新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）正式施行。纪检监察机关在实施新修订的《条例》过程中，必然会遇到《条例》对其生效以前发生的尚未处理结案的违纪行为是否适用的问题，也就是《条例》的溯及力问题。认真研究这个问题，对于纪检监察机关正确地适用党纪条规，确保案件定性准确、处理恰当，具有重要的意义。

一、党纪处分条例溯及力原则的历史沿革

《条例》的溯及力，是指《条例》颁布后，对以前发生的尚未处理结案的违纪行为是否适用，如果适用，《条例》就具有溯及力，反之则没有溯及力。

1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》），作为我们党历史上第一部专门的纪律处分条例，其在溯及力问题上采取的是“从新原则”，即《条例（试行）》对于1997年2月27日以前发生的尚未处理结案的违纪行为是适用的，具有溯及既往的效力。

2003年《中国共产党纪律处分条例》在溯及力问题上首次采取“从旧兼从轻原则”，即新条例除非不认为是违纪或者处理较轻，原则上没有溯及既往的效力。党的十八大后，2015年和2018年两次修订完善《条例》继续采用这一原则。这相对于1997年《条例（试行）》采用从新原则是一个进步，有利于更好地保障党员权利，同时也与刑法关于溯及力问题的规定保持一致，有利于实现纪法衔接。

二、从旧兼从轻原则的基本含义

2018年《条例》第一百四十二条第二款规定，“本条例施行前，已结案的案件如需进行复查复议，适用当时的规定或者政策。尚未结案的案件，如果行为发生时的规定或者政策不认为是违纪，而本条例认为是违纪的，依照当时的规定或者政策处理；如果行为发生时的规定或者政策认为是违纪的，依照当时的规定或者政策处理，但是如果本条例不认为是违纪或者处理较轻的，依照本条例规定处理”。根据这一规定，对于发生在2018年10月1日以前的行为，应按以下不同情况分别处理：

（一）如果行为发生时的规定或者政策不认为是违纪，而新修订条例认为是违纪的，依照当时的规定或者政策处理，即新修订条例没有溯及力。

（二）如果行为发生时的规定或者政策认为是违纪，而新修订条例不认为是违纪的，依照新修订条例规定处理，即新修订条例具有溯及力。

（三）如果行为发生时的规定或者政策认为是违纪，而新修订条例也认为是违纪，且违纪性质、构成要件、情节以及处分档次没有变化的，依照当时的规定或者政策处理，即新修订条例没有溯及力。

（四）如果行为发生时的规定或者政策认为是违纪，而新修订条例也认为是违纪，但违纪性质、构成要件、情节以及处分档次已经变化的，根据从轻原则，确定是依照当时的规定或者政策处理，还是依照新修订条例规定处理。如果新修订条例处理较轻，则具有溯及力，反之则没有溯及力。

三、具体如何比较新、旧条例处理“孰轻孰重”

《条例》的溯及力问题，归根结底是解决新、旧条例如何选择适用的问题，这个问题的核心是对党员处理采取有利还是不利的原则。从旧兼从轻原则价值取向是有利于党员权利保障。虽然“从旧”是基本原则，“兼从轻”是补充原则，但在适用过程中，“兼从轻”才是理解的关键。

对于行为发生在2018年10月1日以前尚未处理结案的案件，如果新、旧条例都认为是违纪，但违纪性质、构成要件、情节以及处分档次已经变化的，则应当按照从轻原则来确定条例的适用。

（一）违纪性质的比较。比如，不履行或不认真履行全面从严治党主体责任行为。2015年《条例》规定为违反工作纪律，但2018年《条例》规定为违反政治纪律。如果该行为发生在2016年1月1日至2018年10月1日期间，现在予以处理的，则应当依照2015年《条例》规定进行处理，不宜将该行为认定为违反政治纪律。

（二）构成要件的比较。比如，不按规定报告个人有关事项的行为。2015年《条例》规定的构成要件为不报告、不如实报告，但2018年《条例》规定的构成要件为隐瞒不报。对于发生在2016年1月1日至2018年10月1日期间的不按时报告、少报、漏报个人有关事项的行为，现在予以处理的，由于新修订条例认为只有隐瞒不报才构成违纪，则应当按照2018年《条例》规定进行处理，一般不宜认定为违纪。

（三）处分档次的比较。《条例》规定的“处理较轻”，一般主要是指修订后的条例对某种违纪行为规定的处分档次，相较于行为发生时的规定或者政策轻。处分档次较轻是指最高处分档次较轻；如果最高处分档次相同，则指最低处分档次较轻。如果条例规定有两个以上处分幅度的，应当先确定具体适用的处分幅度，再比较处分档次轻重。比如：对于发生在2016年1月1日至2018年10月1日期间的在社会保障事项中有优亲厚友、明显有失公平的行为，现在予以处理，应当如何适用条款。由于新、旧条例都规定了两个以上的处分幅度，首先应当确定具体处分幅度。如果确定该行为为情节严重的，则2015年《条例》第一百零七条对此规定的处分档次为撤销党内职务或者留党察看处分，2018年《条例》第一百一十四条规定的处分档次为开除党籍处分。由于2015年《条例》处理较2018年《条例》轻，则应当依照2015年《条例》规定对该行为进行处理。

此外，值得注意的是对于发生在2018年10月1日以前的违反中央八项规定精神问题的处理。由于违反中央八项规定精神问题的处理是“越往后执纪越严、处理越重”，一般认为对该类问题的处理“从旧”即为“从轻”。

四、如何处理跨越新修订条例施行日期的违纪行为

对于跨越新修订条例施行日期违纪行为的处理，是党纪处分条例溯及力适用的特殊情形。主要包括以下几种情况：

（一）持续性违纪行为。持续性违纪行为的特点是在违纪行为发生后，其行为与结果不是以时间节点的方式出现，而是以持续状态的形式存在。如违规经商办企业、违规持有某种物品（如俱乐部会员卡、高尔夫球卡等消费卡）、保持某种不正当关系（如包养情妇）等违纪行为。持续性违纪行为是“实质上的一错”，不管新、旧条例规定如何变化，以行为终了之日作为追究党纪责任的计算时点，如果跨越新修订条例施行日期的，则直接适用新条例予以处理。比如某党员领导干部2005年违规经商办企业一直持续到现在，则可以直接适用2018年《条例》对其进行定性处理。

（二）隔时性违纪行为。隔时性违纪行为表现为行为与结果是分离的，主要指行为发生在旧条例期间，而结果发生在新条例期间。不管违纪行为发生的时间还是违纪结果发生的时间，都是违纪时间。在这种情况下，无论新、旧条例规定如何，新修订条例都具有效力，都应当适用新条例。这类违纪行为常见于违反工作纪律、失职渎职等行为。

（三）连续性违纪行为。在实践中，有些违纪人员会在一定时间段内多次实施同种类的违纪行为，如多次违规收受礼金。如果这些同种类的行为有的发生在旧条例，有的发生在新条例，该如何处理？党纪处分条例对于两个以上同种类的违纪行为不合并处理，如5次违规收受礼金，次数只作为情节轻重来认定，而不进行合并处理“数错并罚”。因此，对于连续性违纪行为，由于同种违纪不合并处理，可以看作“处理上的一错”，而不宜将数个同种违纪行为人为割裂，将之前的违纪行为适用修订前的条例，而之后的违纪行为适用修订后的条例。对于连续性违纪行为，如果跨越新修订条例施行日期之后，应当适用新条例予以处理。