工程承包人拒不移交竣工验收资料，发包人能否通过诉讼解决？

工程承包人拒不移交竣工验收资料，发包人能否通过诉讼解决？

实践中，工程承包人与发包人之间难免存在各类纠纷，其中一类常见的纠纷是：承包人因要求发包人支付工程款等目的拒不配合发包人竣工验收及备案。然而，办理竣工验收及备案对于发包人而言非常重要，只有完成竣工验收备案手续，才能提交政府档案管理部门备案，进而申请产权证书。那么，当承包人拒不配合竣工验收及备案时，发包人能否通过诉讼的方式要求承包人履行配合竣工验收之义务呢？如提起诉讼发包人应注意哪些问题？针对上述问题，笔者将基于目前的法律规定及相关案例，进行适当的法律分析并尝试为发包人提出一些建议。

一、工程承包人有义务配合提交竣工备案的资料

《建设工程质量管理条例》第十六条第二款规定，“建设工程竣工验收应当具备的条件包括为：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第二十九条规定，“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。”

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。”第五条规定，“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”

因此，移交竣工备案的资料是承包人的法定义务，建设单位办理竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续时，需要承包人提供部分文件或在文件上盖章。同时，大多合同中也会约定承包人提供工程竣工资料及办理竣工验收备案的义务，发包人还根据合同约定要求承包人承担责任。

二、司法实践中一般会支持发包人要求承包人配合竣工验收备案的诉讼请求

根据笔者查询的案例，大部分判决支持了发包人要求承包人配合竣工验收备案的诉讼请求，例如（2015）民一终字第269号、(2019)最高法民终1622号、(2014)津高民一终字第0091号等。最高院在（2015）民一终字第269号判决中认为“竣工验收及办理工程竣工验收备案手续应当提交的文件中，部分文件需要施工单位签署或者提供，施工单位依法有配合义务”，并且对承包人配合竣工验收的诉讼予以先行判决。对于转承包的情况，在(2020)青民终132号案例中，法院认为即使转承包人不是《建设工程施工合同》的相对人，但也是案涉工程的实际施工人，依法负有协助承包人向发包人交付案涉工程施工资料和配合完成竣工验收的义务。

但仍有部分案件判决不支持发包人要求承包人配合竣工验收备案的诉讼请求，例如在(2016)浙0103民初00722号、(2015)锡民终字第00822号中，法院驳回了发包人要求承包人配合竣工验收的诉请，其主要理由是承包人的诉讼请求不明确、发包人与承包人间的建设工程施工合同在竣工前就已经解除等。

笔者认为，如果工程项目不存在建设单位绕过总包单位直接分包、发包人和承包人在竣工验收前已经解除工程施工合同等特殊情况，可以起诉要求承包人配合竣工验收备案。

三、针对该类诉讼对发包人的建议

诉讼请求应当明确，列明承包人应当配合提供的资料范围

在(2016)浙0103民初00722号案件中，发包人的诉讼请求为判令承包人立即配合启动工程竣工验收工作，但并未明确承包人应当如何配合启动竣工验收，所以法院判决就未支持该项诉请。

在(2019)川0781民初4556号、(2017)苏0582民初11727号、(2019)粤5322民初939号案件中，发包人均主动或在法院要求下进一步明确了诉讼请求，列明了要求承包人移交的工程资料的具体范围，法院最终判决支持了发包人的诉讼请求。

因此，建议发包人在起诉前明确当地工程竣工备案所需承包人提交的资料明细及相关依据，并在诉讼中提出以明确承包人配合工作的具体内容，避免法院因诉讼请求的配合工作内容不明确而驳回诉讼请求。

发包人可以请求法院先行判决

一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决。

在最高人民法院（2015）民一终字第269号案件中，发包人反诉请求承包人配合办理工程竣工验收备案，并请求法院对该请求先行判决。安徽高院和最高院均认为案涉工程已经综合验收合格，办理竣工验收备案手续的法定条件已经具备，竣工验收备案手续未办理将导致购房户长期无法办理房屋产权登记，侵害众多购房户的利益…最终对该诉请先行判决。

建设工程纠纷案件一般历时较久，且争议焦点通常不仅是承包人配合竣工验收备案的义务，还会涉及到工程价款、违约赔偿等事项。在承包人应履行配合竣工验收备案义务的事实清楚证据确凿的情况下，发包人可以请求法院就该部分诉请先行判决，以便尽快达到房屋交付及办理产权证的前提条件，减少经济损失。特别是如果因无法竣工备案而迟迟不能向购房人交付房屋，影响到社会稳定时，法院很可能会就承包人配合竣工备案事宜先行判决。

因此，如果案件还存在其他诉讼请求，建议发包人起诉时请求法院就承包人配合竣工验收备案的诉请先行判决。

合同明确了逾期提交竣工验收资料的违约责任的，发包人可以要求承包人支付违约金

如果承包人无正当理由拒不配合移交竣工验收资料的，发包人在请求法院判令其配合竣工验收备案的同时，还可以要求其承担逾期交付竣工资料的违约责任。

对于合同中明确约定了逾期交付竣工资料违约金的，通常法院会支持违约金的诉讼请求，例如(2016)苏0722民初第3075号和(2018)最高法民再326号案件的判决，但不排除因违约金约定数额过高，法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条对违约金数额进行调整的情况。例如，最高人民法院在(2018)最高法民再326号判决中支持了中安公司要求南通二建承担逾期交付竣工资料违约金的请求，但认为中安公司请求的违约金数额（以工程价款为基数，按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率的四倍计算）过高，最终酌定南通二建向中安公司支付违约金1000万元。

因此，如果工程施工合同中已经约定了逾期提交竣工验收资料违约责任的，建议发包人可以要求承包人支付违约金。如果合同中未约定违约责任，因承包人逾期提交资料房屋交付时间延迟而需向购房人承担违约责任的，可以要求承包人赔偿发包人的损失。

承包人不配合执行拒不提交工程资料的，曾有法院协调鉴定机构出具鉴定报告，替代承包人应交付的工程竣工备案资料的案例

昆山市超华投资发展有限公司与中国建筑股份有限公司、中国建筑工程总公司建设工程施工纠纷一案中，发包人要求中国建筑股份有限公司、中国建筑工程总公司立即向其履行执行法院（2010）昆民初字第4380号民事判决书判决主文第一项所确定的义务即交付工程资料以配合专项验收及竣工备案，执行法院向被执行人发出执行令，但其仍未履行义务。经执行法院协调，昆山市房屋安全鉴定站对涉案工程进行检测、鉴定并出具了鉴定报告，替代中国建筑股份有限公司、中国建筑工程总公司应交付的工程竣工备案资料。后涉案工程通过竣工备案验收并取得了房屋所有权证及土地使用权证。对于检测、鉴定费用，执行法院在（2017）苏0583执异88号执行裁定中认为应当由承包人承担。

上述案例的替代行为具有一定借鉴意义，但各地司法实践及建设行政部门的管理要求不同，实践中法院委托的司法鉴定机构出具的工程质量合格的鉴定报告能否替代承包人的竣工验收资料，仍具有不确定性。

附：关于承包人配合竣工备案的相关案例

01

判决承包人配合竣工备案的案例

1．（2015）民一终字第269号

反诉请求：判令被告昆仑公司继续履行合同，配合进行工程竣工综合验收及办理工程竣工验收备案，并请求一审法院对该反诉请求先行判决。

一审裁判要旨：本案争议焦点是昆仑公司应否配合文越公司办理工程竣工综合验收及竣工验收备案手续，配合办理条件是否具备。

工程竣工验收及竣工验收备案手续的办理，是国家对建设工程质量进行监督管理的重要制度。根据《建设工程质量管理条例》第十六条第一款和第四十九条第一款的规定，文越公司是组织竣工验收、办理竣工验收备案的责任主体。而依据《建设工程质量管理条例》第十六条第二款、住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，竣工验收及办理工程竣工验收备案手续应当提交的文件中，部分文件需要施工单位签署或者提供，施工单位依法有配合义务。案涉工程已经竣工验收合格并交付使用，只是竣工验收的相关手续尚未完善，竣工备案手续尚未办理，需要昆仑公司配合才能完成。因此，昆仑公司作为案涉工程的施工单位，应当履行协助义务，根据相关法律法规的规定和建设行政主管部门的要求，配合文越公司完成竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续。兰亭公寓项目的房屋已交付购房户两年多时间，竣工验收备案手续未办理将导致购房户长期无法办理房屋产权登记，侵害众多购房户的利益，文越公司请求先行判决，符合本案实际，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条的规定，对文越公司、安徽省文化厅此项反诉请求予以审理并先行判决，程序合法。

二审裁判要旨：一、讼争工程已经综合验收合格，办理竣工验收备案手续的法定条件已经具备。二、关于一审法院应否先行判决问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条规定，人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决。本案昆仑公司应履行配合竣工验收备案义务的事实已经查清，可以先行判决。昆仑公司有关文越公司未按照施工合同约定支付工程款，有权不配合办理竣工验收备案手续的抗辩理由不能成立。本案中，竣工验收备案手续不能及时办理，已经影响到购房户办理产权证的权利。权衡各方利益，一审法院就此先行判决并无不当。若文越公司存在逾期支付工程款的违约行为，可以在本诉中解决。

最终判决结果：昆仑公司于判决生效之日起五日内配合文越公司办理兰亭公寓项目竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续。

2．(2014)津高民一终字第0091号

诉讼请求：判令中建六局对其承建的金水湾花园工程进行竣工验收、按合同约定交付房屋及相关技术资料（竣工验收的资料）。

一审裁判要旨：关于长远嘉和公司请求判令中建六局对其承担的金水湾花园工程组织竣工验收、按合同约定交付房屋及相关技术资料（竣工验收的资料）的诉请，按照合同约定和行业贯例，应当由长远嘉和公司进行组织验收，而不应由中建六局组织，且中建六局已在天津市宝坻区人民法院主持监督下，与长远嘉和公司达成庭外和解，并履行完毕，该工程的楼门房屋钥匙及资料已交付长远嘉和公司。对长远嘉和公司的该项诉请，法院不予支持。

二审裁判要旨：关于交付工程资料和配合竣工验收的问题。2010年11月11日，中建六局与长远嘉和公司签订了《天津市建设工程施工合同》，该合同业经有关部门登记备案，双方均应依约履行。中建六局作为施工单位，负有交付工程资料和配合长远嘉和公司进行竣工验收的义务，现工程虽已交付使用，但尚未进行竣工验收，且中建六局仅将供热资料交付长远嘉和公司，故中建六局应按照备案合同的规定，履行交付工程资料及配合进行竣工验收，长远嘉和公司的该项上诉主张与法有据，本院予以支持。

最终裁判结果：一、撤销一审判决。二、被上诉人中建六局土木工程有限公司于本判决生效之日起十五日内向上诉人天津长远嘉和置业有限公司交付工程资料，并配合进行竣工验收。

3． (2014)滁民二终字第00304号

诉讼请求：判令合肥建工立即提交竣工验收报告和竣工验收资料，配合汉一地产对城南新区农贸市场工程进行验收。

一审裁判要旨：因主体工程和分包工程在施工顺序、建筑设备等方面需要相互配合、协助，合肥建工对分包也未提出异议，故应认定合肥建工同意分包。现分包合同已履行完毕，汉一地产能够提交分包资料，合肥建工辩称的妨碍验收的情形并不存在，工程具备竣工验收条件。合肥建工作为总承包人应当汇总分包资料，不仅应向监理部门提交完整的工程验收报告及资料，还应依约向汉一地产提交，以配合汉一地产组织工程整体验收。

二审裁判要旨：现涉案工程已经全部完工，不能因汉一地产没有支付相关分包服务费，合肥建工就能免除配合工程验收的法定义务，合肥建工依法应当配合汉一地产对涉案整个工程的竣工验收。故对合肥建工的此项上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。

最终判决结果：合肥建工集团有限公司于本判决生效之日起十日内向全椒汉一房地产有限公司提交竣工验收报告和竣工验收资料，配合全椒汉一房地产有限公司对城南新区农贸市场工程进行验收。

4． (2019)陕06民终2150号

诉讼请求：判令陕西航天建设集团有限公司提供竣工验收资料、竣工图和竣工验收报告。

一审裁判要旨：本案争议焦点即为原告要求被告交付竣工验收材料和予以配合竣工验收的诉讼请求能否成立的问题。本案经查原、被告签订的《建设工程施工合同》合法有效，合同明确约定：工程具备竣工验收条件，被告应当按国家工程竣工验收有关规定，向原告提交完整竣工资料、竣工验收报告、竣工图两套。双方应受合同约束，全面履行自己的义务。现原告分包的工程全面完工，且其已将分包工程的材料全部交付被告。被告以原告拖欠监理部分费用、分包的消防工程未按时完工、未按时支付剩余工程款及擅自提前向业主交付使用而妨碍其验收的辩解理由不能成立，其借故不予配合竣工验收及交付竣工材料的行为属违约行为，应承担违约责任。

二审裁判要旨：上诉人主张因被上诉人拖欠监理单位费用、拖欠工程进度款、所分包消防工程未完工而导致案涉工程未达到竣工验收条件，但上诉人未提供充足证据予以证明，本院不予支持。关于上诉人认为其有权行使先履行抗辩权的主张。经本院审查，《陕西省建设工程施工合同》专用条款第六项第30条的内容系上诉人、被上诉人双方对工程进度款结算与支付的约定，而非履行顺序的约定。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。

最终裁判结果：被告陕西航天建筑工程有限公司于本判决生效之日起十日内向原告陕西万合实业有限公司提交志丹县保安大厦“保安时代小区”1（A座）、2（B座）、3(C座)、4（D座）、5（E座）号楼及地下车库的竣工验收报告、竣工验收材料、竣工图，配合原告陕西万合实业有限公司对上述工程进行验收。

5． (2020)青民终132号

反诉请求：判令梅仕荣、广宇建设公司向煜豪置业公司交付完整的竣工资料和竣工验收报告。

一审裁判要旨：根据《中华人民共和国建筑法》第六十一条：“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件”，本案中，双方在合同通用条款中约定：工程具备竣工验收条件，承包人按照国家工程竣工验收有关规定，向发包人提供完整竣工资料及竣工验收报告。双方约定由承包人提供竣工图纸的，应在专用条款内约定提供的日期及份数。故梅仕荣作为实际施工人及作为承包人的广宇建设公司应向煜豪置业公司提交工程竣工报告和竣工资料。

二审裁判要旨：煜豪置业公司与广宇建设公司签订了《建设工程施工合同》，广宇建设公司又将该工程以分包名义交由梅仕荣实际施工。广宇建设公司作为案涉工程承包方，对其承包的工程负有提供施工资料并协助发包方完成竣工验收的义务。梅仕荣虽然不是《建设工程施工合同》的相对人，但其是广宇建设公司的转承包人，也是案涉工程的实际施工人，依法负有协助广宇建设公司向发包方煜豪置业公司交付案涉工程施工资料和配合完成竣工验收的义务。二审庭审中，梅仕荣和广宇建设公司均认可并同意提交案涉工程施工资料并配合竣工验收备案，故各方当事人应切实履行其承诺。

最终裁判结果：梅仕荣、广宇建设公司于判决生效后十五日内向煜豪置业公司交付完整的工程竣工资料和验收报告。

02

判决承包人支付逾期移交竣工资料违约金的案例

1. (2018)最高法民再326号

诉讼请求：1.判令南通二建公司立即将其施工范围内的工程竣工备案资料移交给中安公司，并配合中安公司办理竣工备案手续（主体工程交档资料两套以及竣工图纸三套，地下车库交档资料以及竣工图纸四套，具体内容详见中安公司于2017年7月6日提交的竣工资料目录）；2.判令南通二建公司支付逾期移交竣工备案资料违约金（以7585万元为基数，自2013年4月16日起至实际交付全部竣工资料止，按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率的四倍计算）

一审裁判要旨：《工程结算协议书》确定后，中安公司即依约向南通二建公司支付全部工程款，而南通二建公司在约定期间期满后逾期近三年，才向中安公司交付了地上工程的竣工资料，地下车库的竣工资料（除竣工图外）至今未交付，亦不能陈述合理的原因，显系严重违约。判决：一、南通二建公司于判决生效后立即将竣工备案所需资料（地下车库竣工资料两套，具体内容详见后附目录）移交给中安公司，并配合中安公司办理竣工备案手续；二、南通二建公司向中安公司支付逾期移交竣工备案资料违约金（以7585万元为基数，自2013年4月16日起至实际交付判决主文第一项确定的竣工资料止，按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率的四倍计算）。

二审裁判要旨：备案资料不全、不符合要求可以通过完善来弥补,而缺少南通二建公司的竣工资料是不能通过完善来补救的,所以南通二建公司关于中安公司主张的损失与其未移交竣工资料无关的上诉主张不能成立,二审法院不予支持。但原判确定的违约金过分高于中安公司实际发生的损失,二审法院根据《合同法解释（二）》第二十九条的规定,将违约金调整为（707933.6元 289414.51元）×130%=1296552.54元。

再审裁判要旨：中安公司请求南通二建公司支付的违约金数额以7585万元为基数，自2013年4月16日起至实际交付全部竣工资料止，按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率的四倍计算。本院认为，中安公司请求支付的违约金数额过高，中安公司对南通二建公司逾期履行合同存在协调、配合不力的过错。结合承发包双方建房、付款等施工合同主要权利义务实际履约情况，南通二建公司违约的主观过错程度，逾期移交施工资料构成违约至通过“解疑”程序为讼争房产办理权属文件期间违约造成的实际损失情况，再审审查程序至再审程序中双方未履行施工合同协作义务至今仍未办妥工程档案备案的过错等。本院酌定，南通二建公司向中安公司支付违约金1000万元。

最终判决结果：一、南通二建公司于判决生效后立即将竣工备案所需资料（地下车库竣工资料两套，具体内容详见后附目录）移交给中安公司，并配合中安公司办理竣工备案手续；二、江苏南通二建集团有限公司向沈阳中安房地产开发有限公司支付逾期移交竣工备案资料违约金1000万元。

2. (2016)苏0722民初第3075号

诉讼请求：依法判决被告向原告移交东方体育城工程完整的竣工备案资料；2、依法判令被告支付原告工期延误违约金600万元(其中包括逾期交房损失300万元)、2014年7月4号至2015年5月4日按每日5000元支付逾期移交竣工备案资料违约金150万元(该150万违约金不包括2015年5月4日以后的违约金，也不包括因被告拒不提供备案资料导致原告赔付小高层业主无法办理房产证的损失，原告另案主张)，以上合计人民币750万元。

裁判要旨：被告已交付了竣工备案资料，原告放弃第一项诉讼请求。关于被告逾期交付竣工备案资料应当支付违约金问题。因原告明确表示该部分违约金系针对小高层部分竣工备案材料的逾期移交问题。虽双方认可小高层的竣工日期为2013年12月30日，但是实际竣工验收时间为2014年6月26日，故按照约定该部分工程的竣工备案资料应当于七日内移交即2014年7月3日前移交，逾期应当自7月4日起按照约定即每天5000元支付违约金。

判决结果：被告中兴建设有限公司于本判决生效后十日内向原告连云港万盛置业集团有限公司支付逾期交付竣工备案资料违约金150万元。

03

未判决承包人配合竣工备案的案例

1．(2016)浙0103民初00722号

诉讼请求：判令被告立即配合原告启动工程竣工验收工作。

裁判要旨：原告要求被告立即配合原告启动工程竣工验收工作，但对于如何启动竣工验收，被告应如何配合，原告并未提出具体的诉求，且工程竣工验收具有非常专业、严格的流程，需要专业机构的参与下进行。根据民事诉讼法的规定，当事人起诉必须有明确的诉讼请求和事实、理由，而原告的该项诉求不符合起诉的条件，故本院不予支持。

裁判结果：驳回原告该项诉讼请求。

2． (2015)锡民终字第00822号

诉讼请求：判令二建公司提供全部的竣工资料，并配合办理竣工验收手续。

一审裁判要旨：关于二建公司是否应将竣工资料交付给银星机械公司的问题，因涉案工程并未竣工，且竣工资料的交付也无法执行，对此法院不予理涉。

二审裁判要旨：交付工程资料是承包人履行施工合同的附随义务而非主合同义务，应当由双方本着诚信的原则相互配合妥善处置。本案中，银星机械公司对竣工资料的范围和内容并不明确，且工程尚未竣工验收双方即已解除合同，故对于竣工资料的交付，本案中不作处理为妥，由双方根据工程的实际情况协商处理。开具工程款发票是承包人应当履行的税法上的义务，如二建公司怠于履行该义务，银星机械公司可向税务主管部门反映情况，由税务主管部门作出相应的处理，本案民事纠纷中不宜直接作出认定。

最终裁判结果：驳回该项诉讼请求。