如何准确把握“行业管理”和“执法监管”的关系

分工是人类进步的通道，不是行业管理

伴随着综合执法改革，全国各级既有效整合资源又避免了多头执法给市场主体带来的困扰，大大推进了“放管服举措真正落地”，维护了广大人民群众合法权益。 

但由于政府职能本身具有扩张性，所以在实际工作中仍然面临着“行业管理毫无边界，执法监管条条框框”的现象，以至于前者力量薄弱却涉及方方面面，后者掌握力量却无计可施，其结果就是导致行业管理和执法监管二者无法有效结合，造成“行为发现不容易，制止举措不及时，行政程序不到位”的尴尬局面。

这提出了新的命题：需要进一步厘清行业管理和执法监管之间的关系，做到行业管理和执法监管有效搭配和补充，起到相互拱卫的作用。

行业管理与执法监管之间到底是什么关系？

行业管理与执法监管的关系

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✦行业管理则是按照市场经济体制有效配置资源的要求以维护本行业利益为目的通过贯彻国家的产业政策、行业法规与行业契约对行业内企业的生产经营活动实行间接的规范化的管理。行业管理往往通过普查、抽查等方法，从宏观层面对全行业主体共性特点进行全面的了解，提出政策方针，以保证行业管理目标得以实现，同时为全行业健康发展提供宣传引导、信息服务、技术推广等建议与服务，是一种行政机关通过技术实现行业发展的重要手段。

✦而执法监管是指国家机关为了执行法律、法规、规章，实现国家行政管理职能，依照法定职权和法定程序，对公民、法人和其他组织实施的影响其权利义务的具体行政行为。执法监管的内容十分丰富，方式多样，按照法定分类有行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政监察、行政裁决等。行业管理是执法监管的先声，执法监管是行业管理的保障，二者只有很好的衔接和配合，才能最终实现行业发展和监督管理的双赢。

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✦行业管理主要职责是全面地分析研判本行业的发展形势，并根据发展形势提出政策举措，会同有关单位组织开展后续的相关工作。

✦而执法监管是指各类的执法监管主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动。它们发生在抽象和具体的行政行为之中。

比如：网吧、电子阅览室等互联网上网服务营业场所，文化旅游部门负责对该行业实施管理，同时一并对其经营活动进行监督管理，同时，公安机关、市场监督管理部门、通信管理部门也在各自领域对其实施监督管理。在这里，文化旅游部门是网吧业的行业管理归口部门，而执法监督部门包括文旅部门、公安部门、市监部门、通信部门等。行业管理主要就全行业面的发展提出举措，如2007年实施的文化部逐年发布全国网吧总量和布局要求，就是对网吧行业实施的调控举措。而执法监管则是对特定的对象或行为实施具体的行政行为，如网吧接待未成年人可能会受到文旅部门的处罚，消防安全不到位可能会受到公安机关的处置，无照经营可能会受到市监部门的处罚等等。前者（行业管理）是宏观举措，后者（执法监管）是微观管理。

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✦行业管理是服务，而执法则是对监管对象违法行为的查处。

一个行业健康发展水平取决于行业管理水平的高低，行业管理就是依法依规指导本行业产业有序发展，它是行业发展技术支撑和导向指导。

比如：对外贸易是否健康离不开业务指导部门日常服务、业务指导和法律援助息息相关。执法监管是对各行业领域内过失行为的一种惩戒性行政处罚，一个行业健康发展水平执法监管同样至关重要，行政处罚是对行业内行政违法行为的规范，意义是维护公共利益和社会秩序，保护市场主体的合法权益，杜绝“劣币驱逐良币”的现象。

行业管理和执法监管息息相关，两者的目的都是维护行业健康发展所采取的一种行政手段，只是行业管理不是具有行政处罚权的具体行政行为。而行行有行规，行业管理部门在行业技术确认上对行政处罚的指导作用也相当重要，也是执法监管得以实施重要前提。当下，由于部分地方专业理论水平欠缺，行政机关的行业管理概念出现偏差，政府内部管理中有将各行政管辖权均等同于行业管理的范畴的趋势，出现土地违法的行业管理、食品安全的行业主管、安全生产的行业主管部门等等表述，上述表述均无法反映行业管理的本质，同时还容易混淆部门的职能关系（政府系统的行政职能往往分散，前述的问题可能涉及多个部门负责，如食品安全，牵头部门是市场监管局，但是农业生产、工信的制造生产等等也有相关职责，其中既有行业管理的事务，亦有监督管理的事项）。或者说，如果这种表述大行其道，那么所有的部门都是行业管理部门：只因各行各业的生命周期内本身就涉及方方面面，自然就涉及各部门的各自职责。

如何正确处理行业管理和执法监管的关系

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◆要解决各级主管部门认知问题，主管部门应该搞明白行业管理和执法监管之间的逻辑关系和业务范围。按照职能配置对赋予两个部门的工作职责落实情况开展有效监督，进一步明确和细化行业管理和执法监管业务范围，通过考核考评等措施保证其有效履职，避免在实际工作开展中的推诿扯皮现象。

比如：发行商业预付卡的备案和侵害消费者权益的行政检查与处罚，某省将行业管理和执法监管（包括行政处罚至责令改正以前的全部环节）一揽子交给商务部门，特别是侵害消费者权益各类行为的投诉举报与行政检查、侵害消费者权益行为的证据收集和案件笔录制作、消费者与经营者普通民事纠纷调解等方面本不属于行业管理范畴也一并归口改变，这不符合国家机关有专设机构进行指导和管理的事实。同时，由于名义上没有但实际上的存在的机构职能变更并没有给商务部门设立执法配给、导致不给基本执法保障，相关工作人员无法实施办案记录、询问问卷。更何况，执法最重要的证据收集和案卷办理都已经完成了，为什么需要把文书功能转移给另一个部门呢？如此分配职责有解决实际问题，改善了执法环节的相关问题了吗？商品和服务领域的市场秩序监督管理和消费者权益保护的职责在近些年的机构改革中有发生负责部门划转的情况吗？这种无法解决后顾之忧的职责重置与分配实际上是及其欠妥和危险的。

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◆全要解决行业管理和执法监管部门业务范围认知。实事求是来看，行业管理和执法监管并不是恒分散的。有些部门主要负责行业管理，有些部门既负责行业管理也负责一定范围经营活动的监督管理，有些部门主要负责监督管理。

商务部门作为商贸行业主管部门，工作职责是聚焦推动经济社会高质量发展，主要围绕促进投资、扩大消费、推动出口等三条主线展开，肩负重要经济指标考绩重任，这些都是商务部门的行业管理范畴，但这不代表商务部门没有经营行为的监管职责，由于历史和现实成因，报废机动车回收、商业特许经营等经营管理中也有许多商务部门的监管事项，但这不代表报废机动车回收等业务中出现的所有问题均为商务部门负责的，如报废机动车多设环境问题，生态环境部门就有相关职责等等，各部门各司其职才是现代政府的王道。

因此，行业管理与执法监管不能从一个维度去看，而是综合机构设置、职能分工来确定的。正如前述所问的问题，一方面，从政府管理角度来看，剖去民事纠纷、合同违约与经济犯罪，查处商品流通和服务领域诸如虚假宣传、价格欺诈、不平等格式条款等侵害消费者权益保护的行政违法行为实属市场秩序范畴的业务，故而应当视为一个事权，且这个事权应当是执法监管范畴的事务，而不能定性为行业管理范畴的业务。另一方面，如确需商务部门负责相关消费者权益保护的投诉受理与案件前置调查，也应将原负责相关业务的工作人员划转至商务部门，这亦不是无法负责相关的执法监管工作的。

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◆要明确行业管理部门和执法监管机构的职责。应当严格按照机构改革要求，不搞变通，全面落实机构改革精神，建立健全行业管理机构和执法监管机构协调配合机制，要以“双随机一公开”监管为基本手段，对相关部门的行业管理、行政检查、行政执法、行政许可、行政强制等服务措施落实情况开展督导。不能只将政府机关的职能眼界框死在监督管理之内，经济发展、市场监管和公共服务都是政府职责的组成部分，行业部门在促进行业发展，履行分工中被赋予监管职责中应该发挥作用，但也不应以行业管理为由，将其他领域、性质、类型的监管职责加诸于行业部门。执法监管部门要主动履行本业职责，积极主动做好与之相关的行政处罚、行政强制和行政检查等工作，也要配合行业部门按改革要求承接经综合执法改革而划转的行业部门的相关执法事项。

 来源：处邑诗金