|
学术人与实践者 学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会； 实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！ 望超凡，武汉大学社会学院博士研究生。 问题的提出 村干部是国家与农民之间的桥梁，在基层治理中扮演着重要角色。作为农村社会的直接治理主体，村干部的群体属性是塑造村级治理内部结构和外部形态的重要因素，因此，“谁在治村”一直是基层治理研究领域中的重要议题。依据当选原因和治理绩效的差异，既有研究将我国农村治理主体主要分为5种类型。 （1）富人。所谓富人，是指农民中的先富群体，他们往往凭借超凡的经济实力成为村干部。学界对“富人治村”褒贬不一，一些学者认为富人治村能够有效地促进基层民主，并带动农民致富，但也有学者认为富人治村只会带来“形式化民主”，同时还会损害村庄公共利益。（2）能人。广义上的能人也包含了富人，但是作为一种特定的村干部类型，能人概念更多的是强调村干部的发展能力而非单纯的经济实力，一些村治能人善于经营产业，可以带领村民致富，另有一些村治能人则善于争取项目，可以推动村庄建设。经验研究表明，“能人治村”一方面可以提高村庄发展能力，但另一方面也有可能会催生基于项目资源的“分利秩序”。（3）狠人。所谓狠人，是指那些善于使用暴力手段达成目标的人，作为村治主体的狠人往往不会直接对抗国家法律，而是会采取“踩线不越界”的方式策略性地使用暴力。有的狠人干部不务正业，他们使用暴力手段主要是为了谋取私人利益；但也有的狠人干部心系集体，他们使用暴力手段主要是为了维护公共利益。但总体而言，“狠人治村”不符合“和谐社会”的建设要求，因此，学界对于狠人治村普遍持反对态度。（4）好人。作为特定的村干部类型，好人并不是指道德高尚的人，而是指那些“不愿得罪人、缺乏原则的人”。好人干部善于平衡各种社会关系、回避矛盾、运用策略性手段保住自己的地位，并从中获取一定的经济利益。因此，好人治村往往会导致社会矛盾的积累。（5）乡贤。乡贤是一个具有传统文化色彩的身份，其核心特征在于2个方面，一是具有较强的能力，包括经济实力、文化水平和管理能力等；二是具有较高的道德自觉性。部分学者对于乡贤治村寄予了厚望，将其理解为乡村建设的“内源性动力”。 综上，既有研究对于“谁在治村”这一问题已经进行了深入探讨，这些研究揭示了一个总体规律，即在过去很长的一段时间里，我国农村干部主要是由地方社会中的“精英群体”担任。无论是哪种类型的村干部，他们往往都是帕累托意义上的社会精英，即在某个重要领域中拥有超乎常人的能力。其中，“富人”拥有较强的经济实力，“能人”拥有较强的发展能力，“狠人”拥有较强的身体强制能力，“好人”拥有较强的关系处理能力，“乡贤”则拥有其他村民的道德认同。因此，无论是哪种村级治理类型，其本质都是“精英治村”的不同形态。 但是笔者近年来在对全国各地的农村基层进行广泛调研后发现，许多农村地区的治理主体正在经历“去精英化”的过程，具体表现为：传统村治精英正在快速退出治理领域，而在各个方面都没有突出优势的普通农民则趁势补位，成为了新的村治主体。在这一过程中，“常人治村”开始成为一种重要的村级治理形态。这一现象引出了两个重要问题，一是为什么农村治理开始从“精英治村”转向了“常人治村”？二是这一变迁会给农村治理带来什么新的影响？这是本文将要集中探讨的问题。 从“精英治村”向“常人治村”的转变是一个村级组织结构变迁的过程，“组织制度理论”是研究这一问题的重要理论资源。组织制度理论认为，制度环境是决定组织结构和行为的重要因素。组织在选择行为模式时不仅要考虑运转效率，同时还要考虑自身存在的合法性问题，制度为利益相关者提供了对组织进行评价的外在标准，进而规定了何种组织行为可以得到普遍认可。而制度是不断变化的，制度的内容在很大程度上取决于某些重要行动者的主观意愿和能力水平，当制度发生改变后，受制度约束的组织必须做出相应的结构调整，以适应新的行为规范。组织制度理论构成了本文分析村治主体变迁的理论框架，基于该理论，本文形成了以下研究思路：在基层治理场域中，基层政府和村级组织都是重要的行动者，作为国家在乡村基层的实体代表，基层政府拥有各种权威性资源和配置性资源，因而有着强有力的制度设置能力。面对来自上级政府的各项治理任务，基层政府的一个重要应对路径是利用制度调整重新配置镇域内的各项治理资源，这会影响村级组织的行为模式，进而改变村级组织的成员构成（具体思路如图1所示）。
本文的经验材料来源于笔者与所在研究团队于2020年11月对皖南水镇为期20天的实地调研，资料收集方式以非结构式访谈为主，访谈对象包括当地的普通村民、村干部、乡镇干部等35人。水镇位于金县郊区，人口为1.9万人，辖区面积为76平方公里，下辖八个行政村，本次调研主要集中于沈村、军村、柏村与禾村。水镇的村干部结构在2015—2020年发生了重要转变。按照当地政府对村级组织人员配备的规范要求，该镇一共有42个村两委干部岗位，2015年以前，这些岗位主要是由本地40～60岁的精英群体担任，但是从2016年开始，这批村治精英纷纷以辞职或者不参选的方式退出了治理领域，接替他们的是一批年龄在24～35岁的普通村民。这些普通村民大多是返乡青年，他们主要是通过由当地政府组织的后备干部招考进入村级组织，具有较高的应试能力，但在经济实力、社会资本与领导能力等方面都是属于普通人行列。截至调研期间，当地的42个村两委干部岗位中，已有22个岗位都是由普通村民担任，此外，还有8个后备干部岗位也是由普通村民担任，村治主体结构出现了明显的“去精英化”趋势。本文以水镇辖区内的禾村为案例，试图通过对该村村级组织结构的变迁过程进行分析，从而揭示村治主体“去精英化”的原因与影响。 精英退出与常人治村：村治主体的“去精英化”实践 禾村位于水镇东部边缘地区，人口有2380人，712户，耕地面积为约86.67公顷（1300余亩）。2015年以前，禾村的两委干部主要由当地社会精英担任，这些精英干部一方面有着精英化的外部特征，包括较强的经济实力、丰富的社会关系、较高的文化水平、而且身强力壮；另一方面，他们的精英身份受到村民的广泛认同，是大家公认“有本事”“有能耐”“能办事”的人。在2015年通过选举形成的“两委班子”中，支部书记孙祥瑞是退伍军人，而且和镇长是战友，其副业是承包工程，年收入在30万元以上。支部副书记兼村委会副主任余崇喜是以前县中的高中生，其副业是养鸡，年收入在10万元以上。村委会副主任张扬东也是退伍军人，其副业是经营建材生意，年收入在15万元以上，同时，张主任为人很讲“义气”，在当地社会中广受赞誉。村委会副主任李东升是种田大户，种植规模约达33.33公顷（500多亩），年收入在10万元以上。妇女主任朱友华是本村人，又嫁在本村，其父亲以前是村里的小学老师，当地村民大多是他的学生，因而她在村里的人缘极好。可以看到，2015年以前禾村的村干部主要是由村庄里的精英群体担任（详见表1）。
在村民自治制度背景下，“精英治村”结构的形成存在其必然性。虽然打工经济和城市化弱化了农民与农村社会的联系，但是农业和农村对农民家庭而言，依然具有重要的保障性功能，因此，无论是普通农民还是党员农民，都会选择那些能力较强、愿意为大家服务的村民当干部，进而为自己进城务工和生活提供一个稳定的后方。而对于精英群体来说，当选为村干部后可以更好地对接政策，这对他们的经济活动存在潜在帮助；同时，被其他的农民选为村干部本身就是一项非常重要的荣誉，因此，他们往往会欣然接受村干部工作。这一过程中，民主选举构成了一个筛选机制，在没有外部力量干扰的情况下，村庄社会中的精英很自然地会通过选举“析出”，成为村治主体。 禾村的村治主体结构从2016年开始发生变化，主要表现为精英群体的主动退出与普通村民的积极进入。2016年，孙书记由于质疑水镇政府对禾村的年终考核打分，与镇主要领导发生了激烈争执，随后愤然辞职，镇领导在动员余崇喜接任书记时，余崇喜不仅不愿意担任书记，还辞去了副书记的职务，水镇党委只好向禾村下派了一名镇干部当书记。随后，在2018年的村两委选举中，张扬东并未参选，李东升当选为书记，朱友华当选为副书记。虽然李东升当选为书记，但也表示自己难以胜任工作，并且已经于2020年向镇党委政府递交了辞职报告。 实际上，2015—2020年，金县许多行政村都出现了村干部辞职现象，村级组织出现了严重的稳定性危机。因此，金县政府于2016年出台了《关于农村后备干部队伍建设实施方案》，要求当有村干部快要退休或者想要辞职的时候，村级组织需要提前半年向乡镇政府报告，再由乡镇政府向县委组织部报备，当全县缺口累计达9人之后，由政府组织公开招考，有报考意愿者可以先向其户籍所在地的乡镇政府报名，然后参加考试，考试分为笔试和面试两轮，笔试由县委组织部统一举行，面试则是由各个乡镇政府自行组织。在招考中被录用的应聘者就会成为该乡镇的农村“后备干部”，与乡镇政府签订聘用协议后，会被安排到有需求的村庄，半年后接受考核，通过考核的后备干部会成为“一般干部”，有资格参加所在村的选举，通过选举后就能成为正式的“两委干部”。 虽然精英群体纷纷退出村级治理领域，但是村干部岗位却吸引了大量的普通村民，例如2019年，水镇招聘3名计生专干，有60多个村民报名应聘。当前禾村有4名村干部都是通过招考进入的。其中，李星今年32岁，大专学的是土木工程，但是一直没有考到“建造师资格证”，由于工资不高，所以于2016年放弃了工地上的工作，回村成了禾村的后备干部，并于2018年当选为副主任。李爽今年33岁，大专学的是幼师，毕业后开始在当地县城当幼师，后来由于“钱少事多”，于2017年报考并成为禾村的后备干部，现已当选为妇女主任。王双今年31岁，大专毕业后先去了山西帮助父母卖茶叶，后来发现自己不适合做生意，便于2017年回村做了后备干部，现在已经当选为副主任。杜坤今年29岁，大专毕业后先是在上海做销售工作，虽然每个月能拿到8000多元，但是认为“还不如在家里每个月拿3000元”合算，于是便回村报考了后备干部，目前还只是一般干部。
可以看到，通过招考就职的村干部都是属于普通村民（详见表2），他们在经济实力、社会关系、文化水平与身体素质等方面与其他村民相比，都没有明显优势，虽然他们的学历远高于传统村治精英，但这主要应归功于我国公共教育水平的整体提升，当和自己的同龄人进行比较时，禾村的几位青年干部对于自己的评价都是“混的一般”。这当中的原因在于，当前我国农村发展水平仍然与城市存在较大差距，因此，进城工作和生活依然是绝大部分农民的优先选项，只有当无法应对城市社会中的竞争压力时，农民才会选择返乡发展。在这一背景下，禾村的村级治理便从“精英治村”转变为“常人治村”。 从以上叙述可以看出，村治主体的“去精英化”是由“精英群体主动退出”和“普通村民积极进入”两个过程共同导致，那么为什么会出现这两个过程呢？ 制度变迁与组织适配：村治主体“去精英化”的形成机制 作为基层治理体系的重要组成部分，村级组织的行为高度受制于制度环境的约束，这些制度既包括由国家在宏观层面上制定的“法律”“条例”，也包括由基层政府在微观层面上确立的“办法”“方案”。由国家制定的各项法律、条例往往非常稳定，但由基层政府确立的各种办法和方案则经常会随着政府需求的变迁而作即时性调整。基于多方面原因，当下基层政府对于村级治理的调整方向是逐渐弱化其自治空间，这导致村级组织的内部运转、治理事务和治理方式全部发生改变，进而形成了对精英群体的排斥和对普通农民的吸引，村级组织的成员结构由此出现了“去精英化”转型。 从“内部治理”到“外部管理”：村级组织运行的制度环境变迁 所谓制度，是指人为设计的各种约束，由正式约束（如法律、契约）、非正式约束（如传统、惯例）以及他们的实施特征共同构成，制度建构了人类的社会行为，并决定了社会的激励结构。人民公社解体以后，国家将基层政权设置在乡镇一级，并在宏观制度层面上确定了村级治理的自治属性。但基层政府也拥有给辖区内的村级组织设置各种约束性条款的权力，并会依据自身现实需求随时调整这些约束性条款，因此，在不同时期，村级组织运行的微观制度环境存在很大差异。 税费时期，基层政府需要依靠村级组织协助收取农业税费以及执行计划生育政策，为了提高村级组织的工作积极性和办事能力，基层政府给予了村级组织很大的自由裁项权，因而此时村级组织具有很强的自主性。取消农业税费初期，基层政府卸下了收取农业税费的重任，计划生育工作的难度也有所降低，基层政府的工作重心转变为向上级政府“争资跑项”，不再需要深度介入村级治理，故此时的村级组织依然具有很强的自主性。可以看到，从人民公社解体到取消农业税费初期，村级治理一直都保持着相对较为完整的自治空间。 取消农业税费减轻了农民的经济负担，但也消解了乡村社会的内生发展能力，因此，在“撤出”乡村社会一段时间以后，国家又迅速以“资源下乡”的方式重新“返回”到乡村社会中，并制定了大量的乡村发展战略，例如，2012年中央提出建设“美丽乡村”；2013年，中央提出开展“精准扶贫”；2017年，中央提出实施“乡村振兴战略”。在“压力型体制”下，这些乡村发展战略都会变成基层政府的行政任务甚至是政治任务，为其带来了巨大的治理压力。在这一背景下，虽然国家并未在宏观制度层面上改变村级治理的自治属性，但是基层政府却有了深度介入村级治理的动力。 同时，随着地方经济的快速发展、国家对乡村基层的转移支付逐渐增加，基层政府的财政实力得到显著加强，这为其深度介入村级治理提供了经济基础；不仅如此，随着基层党建工作的不断加强，书记主任“一肩挑”工作的逐渐展开，基层政府逐渐拥有了深度介入村级治理的政治基础。在兼具动力和能力的背景下，基层政府开始大幅度调整村级治理的微观制度环境，希望通过吸纳村级组织来减轻自身治理压力，这在村级治理层面导致的结果是，来自基层政府的外部管理逐渐取代了以村级组织为中心的内部治理。 2016年之前，禾村当地政府很少对辖区内的村级治理进行干预，主要管理内容只有“党风廉政建设”。从2016年开始，金县政府依次出台了《关于农村后备干部队伍建设实施方案》《关于加强村干部作风建设的十项规定》《关于规范村干部待遇的实施方案》等一系列文件，水镇政府则依次出台了《水镇村干部规范化管理办法》《水镇村干部目标管理考核实施办法》《水镇集体经济收入资金使用管理办法》《人民调解工作规范化流程》等一系列文件，这些文件一起构成了规范村级治理的复杂制度体系。这套制度体系对村一级的干部选任、资金使用、工作考核、组织运行、工作流程等事项都进行了详细规定，由此，村级组织的人事权、考核权、事权、财权都被紧紧掌握在基层政府手中，从“自治组织”变成了基层政府的“派出机构”。 从“自治”到“行政”：村级组织的运行模式转变 制度环境变迁深刻改变了村级组织的运作模式。虽然从宏观制度上讲，村级组织依然是自治组织，但在实际运行过程中，村级组织扮演的角色越来越接近于基层政府的“派出机构”，其内部运转、治理事务和治理方式均呈现出越来越强的行政性色彩。 首先，村级组织的内部运转从“适配治理事务分布”转变为“迎合组织管理规范”。在以往，没有明确的组织管理规范，村级组织主要是按照治理事务的实际分布来确定工作时间和人员安排。例如，农民大多习惯于晚上找村干部办事，所以2016年以前，除了每周二上午召开工作例会外，禾村村两委在其他时间都只安排一名干部值班，其他干部可以自由行动，当村民需要找干部办事时，可以打电话联系干部，或者直接找到村干部家里，只要村干部还没睡觉就一定会帮助农民解决问题。 2016年，金县政府出台《关于规范村干部待遇的实施方案》，大幅度地提高了当地村干部的经济待遇，并将其全部纳入财政统一支出，待遇提高之后，村干部只要按要求完成各项治理任务，每年的收入就可以达到5万元。但在提高待遇的同时，水镇政府出台了《水镇村干部规范化管理办法》，为村级组织的内部运转制定了一整套详细的规章制度，其主要内容是要求村级组织按照正式机关单位的模式运转，并指定联村领导负责日常监督，还时常安排乡镇纪委干部不定期到村检查落实，一旦发现有村干部存在迟到、早退或是旷工行为，便会对当事人给予严厉的“扣工资”惩罚，这使得村级组织的内部运转模式迅速从“适配治理事务分布”转变为“迎合组织管理规范”。现在即使没有任何事情，禾村的所有村干部在工作日白天也都必须按时上下班，并待在办公室值班；而到了晚上，即使村民找上了门，但由于村干部必须抓紧时间做自己的事情，所以只能让村民第二天再到村部处理。 其次，村级组织的治理事务从“以村庄内生的自治事务为主”转变为“以政府安排的行政事务为主”。村级组织位于国家与社会的接点，其治理事务主要分为两方面内容：一是协助基层政府贯彻国家政策；二是组织农民开展村民自治。税费时期，基层政府需要村干部协助贯彻的国家政策并不多，主要是收取农业税费和执行计划生育政策等；取消农业税费初期，基层政府迅速“悬浮化”，不再需要村干部协助完成行政任务。因此，从人民公社解体到取消农业税费初期，村干部的主要治理任务都是处理村庄内生的自治事务，包括公共品供给、纠纷调解、农业发展、秩序维持以及文化卫生等。 2016年，水镇政府出台了《水镇村干部目标管理考核实施办法》，随着此办法的制定与实施，村级组织的治理事务开始受到了乡镇政府的严格指定。该办法将村级治理事务分为党组织建设、环境品质提升、社会事业、经济转型升级、平安建设、网格化工作等6个板块，每个板块又被分为多个子项目，每个子项目都有相应的赋分。水镇政府每年年初都会依据具体情况设定考核表的子项目及其赋分，然后在年终时依据村级组织的表现对其工作进行打分，最后根据各村分数排名确定村干部的年终绩效奖金。通过这种方式，越来越多的行政事务被以“考核项目”的方式下沉到了村级组织，并成为村干部的主要工作内容。因此在当前禾村的治理实践中，诸如整理材料、统计数据、传达文件、接待迎检等之类的行政工作已经占据了村干部近一半的时间和精力。村干部的时间和精力有限，当他们承担的行政事务过多时，便很难再回应农民的诉求，因此，现在禾村农民对村干部的看法普遍是“看见他们确实很忙，但不知道他们在忙些什么，也没看见他们干出了什么事情”。 最后，村级组织的治理方式受到越来越多规范性要求的约束。在以往，即使基层政府需要村级组织协助完成一些治理任务，也只是对其提出任务性要求，而后村级组织可以基于自身能力禀赋和村庄社会基础，采取灵活的治理方式。例如，在修建基础设施时，禾村的传统做法是，先由村两委统一意见，再提交由村民代表大会通过，最后由村干部自己购买材料，找一支建筑队包工修建即可，与规范化“招投标”相比，这样做可以降低30%的成本。在处理矛盾纠纷时，禾村的传统做法是，先找到与双方都有交情的村民帮助疏导双方情绪，再调解双方关系，进而让矛盾自然化解。 但在当下，基层政府对于村级组织提出了越来越多的规范性要求，使得村级组织必须按照规定的方式开展治理活动。例如，水镇在2016年出台《水镇集体经济收入资金使用管理办法》，对集体资金的使用过程进行了严格规定，依据此办法，如果禾村村两委需要利用集体资金开展公共事业建设，首先要通过“四议两公开”程序进行决议，然后要通过政府公开招标确定施工单位，之后的每一笔开支，只要金额超过1000元，都需要先由支委会、村委会、监委会签字，再由乡镇联村领导、分管领导、财政所领导签字，最后由银行领导签字才能支出。不仅仅是公共事业建设，村级组织在帮助村民解决私人问题时，同样需要遵循一些复杂的程序性规定。2018年，水镇政府出台《人民调解工作规范化流程》，按照流程规定，当禾村干部调解纠纷时，首先需要勘察现场并撰写情况说明，接着要录取冲突双方和第三方证词，然后进行调解并记录过程，再后要撰写结果报告，最后要录取双方意见，并且这当中的每一份文件都要附上参与各方的签字，因此，每次调解都会形成一个至少15页的卷宗。这些程序要求的确起到了规范村级治理的作用，但是也使得治理过程变得极为复杂。 精英退出与常人进入：村级组织的结构适配 随着村级组织的运作模式发生改变，村干部岗位的工作性质与工作方式也出现转变，进而形成了对精英群体的定向排斥与对普通村民的强烈吸引，村治主体随之出现“去精英化”。 首先，“单位化”的组织运转方式要求村干部必须全职上岗，这导致精英群体因为无法兼顾自己的经济利益而退出，但普通村民当村干部的积极性仍不受影响。 “单位化”的组织运转方式与精英群体的生计模式存在巨大张力。虽然当前农村中的经济机会远少于城市，但是在农村人口大量外流的背景下，精英群体可以通过捕捉各种游离的经济机会取得较高的经济收入。因此，对于精英群体而言，全职当村干部的机会成本非常高昂，即使政府提高了村干部的经济待遇，也难以弥补他们的经济损失。所以当基层政府要求村干部全职上岗时，精英群体便退出了治理领域。 案例1：由于村民大量外出务工，山林资源大量闲置，余崇喜2008年只花费了2000元就承包了其所在村民组120公顷（1800亩）山林10年的使用权用于养鸡。养鸡场每天都需要按时给鸡喂食、打扫鸡舍和收集鸡蛋，以往余崇喜都是利用空闲时间处理村务，轮到自己值班时，便雇人帮忙管理养鸡场。如果余崇喜全职当干部，那他每年都需要花费6万多元用于雇工，而当干部的全部收入总共也只有5万元左右。因此，当政府要求村干部坐班的时候，余崇喜就计划辞职了。 全职上岗的要求排斥了精英群体，但却并不影响普通村民当干部的积极性。普通村民的经济能力有限，无法捕捉到农村社会中游离的各种经济机会，所以他们即使不当村干部，也只能通过上班获得社会平均工资。因此，对于普通村民而言，当全职村干部不仅没有机会成本，反而是一种很好的就业方式。 案例2：李爽大专毕业后首先是在县城里的一家幼儿园工作，幼儿园老板为了保证收益，每个班的学生都要求在30人以上，这导致李爽的工作压力很大，并且每月工资也仅有3200元。在李爽看来，当村干部的收入和当幼师差不多，但是工作内容却要轻松得多。 其次，治理事务行政化使得村干部岗位失去了价值属性，这导致追求社会价值的精英群体主动退出，而追求经济收益的普通村民反而积极进入。 马斯洛的需求层次理论揭示了人的主观需求与其客观处境之间的关联性。对于精英群体而言，他们的经济条件本就不错，当干部的工资收入边际效用有限，他们当村干部的主要动力是获得社会价值：一是可以通过在村庄公共事务中扮演领导性角色，从而获得其他村民的尊重；二是可以通过帮助其他村民解决问题，从而获得他们的认同。当村级治理事务从自治事务转变为行政事务后，治理工作便不再能为他们带来农民的认同与尊重，而只能带来基层政府的物质奖励，因此那些村干部便纷纷主动退出治理领域。 案例3：李东升书记在当干部的同时，还经营着约33.33公顷（500多亩）土地，在当选为书记以后，李书记每天都是白天上班，早上和晚上利用空闲时间管理田地。虽然早就知道很辛苦，但是李书记在2018年依然选择了担任书记，因为在李书记看来，当书记有个很大的“好处”，那就是“能给老百姓做点事，全村人都会念你的好”。具体表现为“走在哪里都有人给自己递烟”。但是现在李书记感觉自己“每天都是做一些没有什么意义的事情，虽忙得不可开交，但是老百姓还不理解”，这种心理落差导致李书记已经向镇党委提出过两次辞职申请。 但是对于普通村民而言，他们的经济能力较差，家庭收入不高，因而对于经济利益更加敏感，相较于获得其他村民的尊重和认同，他们更关注的是担任村干部的经济收益。因此，他们并不在意工作内容是完成行政任务还是为真正为农民解决问题，只要为他们提供稳定的经济收入，他们就会积极担任村干部。 案例4：李星今年26岁，大专学的是土木工程，但是在校期间一直没有考到“建造师证”，工作不好找，于是才选择回家应聘成为后备村干部。对于李星而言，当干部只是“临时过渡一下”，所以他现在的安排是一边工作一边继续考证，等考到了证书就出去找其他工作。对于现在的工作内容，李星的态度是“只要按时发工资，做什么都无所谓”。 最后，面对越来越严格的规范化治理要求，传统村治精英很难适应，但是对于普通村民而言，这些治理规范却构成了他们开展治理工作的重要资源。 传统村治精英大多长期担任农村干部，他们在治理实践中早已经形成了自己的治理习惯，并积累了丰富的治理经验，相较于规范化治理，他们更为擅长的是利用个人资源，并结合具体情境开展灵活性、针对性的治理。过度的规范化在他们看来是对其治理活动的约束，导致村干部“这也不能干、那也不能干”，治理工作难以开展。 案例5：2020年6月，水镇地区连日暴雨，出现洪涝灾害，李书记在紧急情况下自己找人加固了村里的河堤。由于时间紧迫，便没有走“招投标”程序，结果在防汛结束后不仅未受到嘉奖，反而受到了党纪处分。李书记在评价自己的行为时谈道：“以前当干部只是流汗，现在当干部是流汗、流血又流泪。” 但是对于普通村民而言，他们的个人资源并不丰富，在治理过程中只能依靠村干部岗位附带的制度性资源。因此，密集的治理规范对他们而言不仅不是约束，反而能够对他们的治理工作发挥引导作用，并且可以作为他们开展工作的重要资源，让他们在个人资源并不丰富的情况下也能开展治理工作。例如，禾村的现任副主任杜坤，虽然在村里认识的人不多，但是也能承担起纠纷调解工作，他调解矛盾的主要方式就是先将程序走一遍，如果还不能解决就转交司法所，这样虽然不能化解矛盾，但也算是对问题进行了回应。 综上，通过调整村级治理的微观制度环境，基层政府用“外部管理”取代了村庄社会的“内部治理”，将村级组织从“自治组织”变成了自己的“派出机构”，这导致村级组织的运作模式发生转变，进而使得村干部岗位出现对精英群体的排斥以及对普通村民的吸引，村治主体随之出现“去精英化”趋势。 村治主体“去精英化”的治理结果 村干部是村级治理的直接主体，村干部的群体属性会深刻影响村级治理的内部结构和外部形态。和精英干部相比，常人干部的特征在于2个方面：一是他们的各方面能力相对普通；二是他们拥有的各种资源相对较少。当他们主导村级治理后，一方面，会推动村级治理权力的开放化运行；但另一方面，也会导致制度性治理成本的上升和治理效能的下降。 村级治理权力的开放化运行：“常人治村”的积极面向 如前所述，精英干部在某些领域内的能力水平远超其他村民，因此，他们往往仅凭自己的个人能力便能完成治理任务。例如，在村庄建设过程中，精英干部只需要利用私人关系便可获得充足的发展性资源，利用人情面子、利益吸纳，便能解决“钉子户”的问题，所以普通村民根本无需参与。因此，相较于开展民主化治理，精英干部往往更愿意垄断村庄的治理权力，让村庄社会走向“寡头治理”。在这种治理模式下，村级治理的绩效非常不稳定，如果精英干部的道德高尚且富有远见，村级治理便会欣欣向荣，但若精英干部的素质低劣或是考虑不周，村级治理便会非常糟糕。 案例6：曾经担任军村支部书记的赵旭刚是金县“党风廉政建设”的重要反面教材。赵旭刚是军村的能人，经营着一支建筑队，于2008—2012年担任军村书记。在其任职书记的4年里，赵旭刚通过培养亲信，并与某些镇领导搞好关系，长期把持军村的书记职位，然后利用职务之便，假借他人名义，通过承包工程的方式，不当获利60余万元。而后赵旭刚和该村其他3名干部于2012年被全部查处。 而常人干部只是普通村民，他们缺乏垄断村庄治理权力所需要的各种复杂能力，无法开展“寡头治理”，因此，他们往往会严格地遵照相关制度，开展民主化治理，以期利用群众的支持完成治理工作，这极大地推动了村级治理权力开放化的运行。 案例7：现年38岁的王斌以前在芜湖市开车，2015年到沈村担任后备干部，2018年当选为该村的支部副书记，2020年，又被镇党委政府调到柏树村担任支部书记。王斌虽然是书记，但是却从不独自作决定，组织内部的事务主要由村、支两委会集体决议，村里的大事则是全部交由党员大会讨论和村民代表大会表决，王斌认为“做干部最怕的是农民不信任，如果农民不信任，那干部是当不长的”。 高成本运作与低效能困境：“常人治村”的消极面向 可利用资源的数量和质量在很大程度上决定了村级治理的绩效。村干部岗位作为国家制度设置的产物，其自身便附带了一定的制度性资源：一是来自政府的转移支付和村庄自身的集体经济收入等配置性资源；二是来自政府的行政授权和来自村民的民主授权等权威性资源。精英干部作为农村社会中的精英群体，除了拥有制度性资源，其自身还拥有一定的非制度性资源，主要包括其自身财富、经济机会等配置性资源以及社会资本、暴力手段等权威性资源。而常人干部只是普通村民，他们没有太多的非制度性资源，只能利用制度性资源开展治理活动。因此，相较于精英治村，常人治村往往需要消耗更多的制度性资源，并且治理效能难以保证。 由于治理活动的开展高度依赖于制度性资源，因而常人治村有着更高的制度性成本。 当精英干部治理村庄时，他们可以将自己拥有的各种非制度性资源投入到治理过程中，进而有效减少对制度性资源的消耗。 案例8：禾村在2008年进行了土地整理，全村的耕地都已经流转给了大户经营，保持流转关系的稳定是禾村的一项重要治理任务。要保持流转关系的稳定，最大的挑战是农业本身的不确定性：农业经营效益会受到天灾、市场等多方面因素的影响，当遭遇风险时，农业收益会严重下滑，如果租金不能适当下降，大户就会亏本，然后弃耕违约。在以往，土地流转工作是由张扬东副主任负责，当农业经营效益下滑时，张主任会先找到大户了解经营情况，再和村民代表协商降低租金，由于张主任人际关系广泛，大家都认为他“为人公道、正派”，愿意相信他并给他面子。因此，由张主任作为中间人参与协调，往往可以帮助双方将租金调整到都可以接受的限度，从而稳定流转关系。 当常人干部治理村庄时，由于他们只能依靠制度性资源解决问题，因而会极大地提高治理活动的制度性成本。 案例9：2018年后，张扬东不再担任村干部，土地流转工作转由李星副主任分管，当农业收益下滑时，李主任便会召开村民代表大会，让农民代表和大户自主协商，由于农民和大户之间缺乏信任，因而这种协商往往都是以争吵结束。所以为了稳定流转关系，县政府只能通过增加补贴的方式解决问题，从2018年到2020年，当地政府对大户的补贴金额已经从80元涨到了130元，每年都要耗费几百万元用于土地流转补贴。 由于缺少非制度性资源可供使用，因而“常人治村”会面临严重的低效困境。 无论是贯彻国家政策还是组织农民开展村民自治，农村治理工作始终离不开与农民打交道。农民的行为逻辑具有情境性和差异性，当精英干部治理村庄时，可以通过将非制度性资源和制度性资源进行灵活组合，形成各种各样差异化的治理方式，实现对农民的“精准治理”，从而提高治理效能。 案例10：2012年，禾村在扩建一条通组公路时，有3户农民不愿出让林地，但后来都被孙祥瑞书记有效地化解了。第一户农民是因为早年由于计划生育工作和村委会产生过矛盾，于是孙书记自费请对方吃了一顿饭，化解了矛盾，便很快解决了问题；第二户农民是林农，于是孙书记找到村里做毛竹生意的程正平，让其帮助作工作，也很快解决了问题；第三户农民是一个无赖，想要借此机会向村委会索要低保，孙书记先是与他商量无果，最后在他阻拦修路的时候现场打了他一巴掌，威慑住了对方，便解决了问题。 当常人干部治理村庄时，他们的治理活动只能依靠制度性资源，只会运用正式化、规范化的治理手段。而农民对于这些方法并不敏感，甚至可以利用“信访”等政治性手段对其进行反制，因此，常人干部的治理效果难以得到保证。 案例11：2020年，禾村下辖的一个自然村开展美丽乡村建设工作，需要拆除村里的违章建筑以及存在安全风险的危房。这件工作被交由禾村主管村庄建设工作的王双副主任负责，王主任在完成拆违工作时，由于无法说服农民自行拆除，因而只能求助于政府，由县政府派出综合执法大队协助拆除，结果遭到了村民的强烈反抗，最后不仅无法完成拆违和险情排除任务，同时还使干群关系变得紧张起来。 可以看到，村治主体的“去精英化”会给村级治理带来双重影响，一方面，没有了精英垄断治理权力，村级治理权力会走向开放化运行；但另一方面，由于缺乏非制度性资源的支持，村级治理会陷入高成本、低效能的困境。 结论与讨论 在当前时代背景下，外部环境变迁使得基层政府有了深度介入村级治理的动力和能力。通过调整村级治理的微观制度环境，基层政府将村级组织改造为自己的“派出机构”，进而在一定程度上帮助自己分担了治理压力，但这也造成了村治主体“去精英化”的意外后果。“常人治村”一方面可以推动村级治理权力的开放化运行，但另一方面也会导致村级治理陷入高成本、低效能的困境。 良好的村级治理是实现乡村振兴的重要目标和基本前提，基层政府的干预是影响村级样态的重要因素。如前所述，如果政府对村级治理完全不加干预，精英群体会自发“析出”，成为村治主体。精英治村的绩效与精英干部的个人素质紧密相关，在当前村庄熟人社会解体、功利主义价值观泛滥的时代背景下，不作外部约束的精英治村很容易滑向“寡头治理”。但如果政府过度介入村级治理，则又会挤压村庄自治空间，改变村级组织性质，进而导致村级治理从“精英治村”转向“常人治村”。常人治村固然有利于村级治理权力的开放化运行，但这需要以制度性资源的大量消耗以及治理效能的大幅下降为代价。 因此，政府在制定农村治理策略时需要掌握一个平衡。首先，农村社会具有不规则性，农民的行为遵循特殊主义逻辑，这意味着政府很难对农村社会开展直接治理。因此，政府需要向村庄社会适度放权，为其留下一定的自主空间，以吸纳精英群体参与，从而培养村庄社会的自治能力。其次，对于村级治理的具体过程，政府也不能完全不加干预。为保证村级治理的民主属性，政府需要通过适当的制度输入为农民提供简单可行的民主参与渠道，并完善对村干部治理行为的监督机制，从而避免精英干部垄断村庄治理权力。最后，有效的党组织建设是提高村干部思想素质和能力水平的重要途径，因此，强化基层党组织建设、发挥党组织的领导效能，对于实现基层善治同样有着重要意义。 责任编辑：海纳百川 文章来源：《北京工业大学学报（社会科学版）》2022年第3期，注释从略。 （本订阅号仅用于学术与思想公益，如有侵权，敬请联系删除！） |
|
|
来自： 花间挹香 > 《中国政治经济专题》
