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2021年12月3-5日，由北京大学城市治理研究院、三亚学院三亚城市治理研究院、擘雅集团联合举办的《落笔峰全球城市文明城市创新论坛》在北京成功举办。中国人民大学经济学院博士生导师、中关村天成创新研究中心理事长方竹兰教授作了题为《城市社区治理中的主体权利建设》的主题演讲，受到广泛关注。以下为演讲全文：
上图为本文作者 位于上海松江区明华路上的绿洲比华利花园是一个别墅小区，这里的业主李先生将自己花钱购买的香樟树多年前种在自家院外，因为嫌它遮挡阳光，找人“修剪”后李先生竟然要被城管处罚14.42万元！ 依我之见 ，看起来只是一棵树，但是有多层复杂的法律关系，不是执行绿化条例那么简单。第一层法律关系：树是朱先生买的，种在自家院外，但是小区内，在一定程度上具有私有财产权属性。如果朱先生买树栽树后明确表示献给国家，那就不再属于朱先生。如果没有明确表示，树是朱先生所买，又是朱先生所栽，那么树的财产所有权还是朱先生。 第二层法律关系：朱先生把树栽在小区内，小区公共绿地属于小区全体业主的共有产权，朱先生实际上是将自己的私人财产融入到了小区的共有财产，朱先生和小区业主一样，是小区共有财产所有者之一。共有产权不等于国有产权，中华人民共和国物权法第七十条 规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。绿化行政管理部门在处理小区共有产权和国有产权时是要做区分的。根据国务院《城市绿化条例》和《上海市绿化条例》的规定，建设完成并交付后的居住区绿地，业主委托的物业管理企业或者业主负责养护，朱先生参与小区绿化养护的积极性应该肯定，也符合国务院和上海市小区绿地管理条例的要求。养护的原则是有利于业主的身体健康和生活幸福，如果绿树遮挡了阳光而进行修剪，属于正当的维护行为。 第三层法律关系是《森林法》规定的“采伐”或《上海市绿化条例》第二十九条规定的“砍伐”，两者皆含有指根本性根除的意思，既然此树并没有被根除，修建后长出了新枝就不能认定为砍伐，新桥镇人民政府对当事人作出的行政处罚是不适当的，是否属于砍伐是可以凭常试和生活经验区分的。 第四层法律关系是朱先生的修剪从小区共有绿地的管理看有瑕疵，事先没有和业委会或绿化部门进行沟通，从公共绿化维护的角度给予一定的批评处罚是可以的。但是鉴于前面提到的三层法律关系，行政主管部门的执法需要建立在对业主财产权的尊重与保护基础上，建立在与业主交流对话，协商沟通的基础上、建立在事先普法人性执法官民共建法治国家的基础上。这里面蕴含着法治执法理念的变革。过去的执法，是行政主管部门拿着行政条例就可以单方面执法。但是改革开放后的依法治国，是建立在尊重和保护民众合法财产权的基础上，条例不能凌驾于上位法。法治的主体，既包括行政部门，更包括每一位公民，且不说朱先生自己买树繁育公共绿化要支持，即便公民在不知情的情况下出现违法行为，立法和执法部门是由责任的，与其夸大问题超高额惩罚，不如做一次普法教育，和公共交通法的执法一样第一次免经济处罚。朱先生能够自费买树种植，说明他是一个植树绿化的热心人，为何不通过这件事邀请他成为公共绿化法治宣传志愿者呢？ 《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”。上海是中国文明程度最高的城市，非常希望看到在这件事上更高水平的执法效果。为中国法治政府建设提供上海样板。 在多重法律关系分析基础上，方竹兰教授提出了社区治理主体权利建设的基本步骤：第一步：厘清行政权力维护公共利益的执法行为依据不应该只是行政机构的一家之言，必须有利益相关方的共有认知和社会常识。政府的罚款依据《上海市绿化条例》第二十九条第一款：禁止擅自砍伐树木。李先生曾经请示过政府园林部门，回答是业主自己解决，政府部门忙不过来 。是否可以认为是政府部门同意业主自行处置，如果是可以这样认为，那么就不算擅自。从常识看，行政机构定位擅自是否有些随意。是否属于砍伐是可以凭常识和生活经验区分的。事实认可有这么难吗？ 也就是说，个体行为是否侵害公共利益，行政权力是否维护公共利益，是可以有普通民众和社会组织参与评估的，可以从出了问题事后评价逐步向事中，事前参与过渡。行政权执法需要严谨的事实逻辑； 第二步：财产权主体对行政权主体在公共利益中的关系厘清。树是李先生买的，种在自家院外的小区内，在一定程度上具有私有财产权属性。从物权法和民法典规定看，业主购买房屋后，社区建筑物墙外立面，小区绿地，小区道路，停车场，物业用房等是社区业主的共有财产，是社会公共财产的基础层。从共有的性质看，社区私人财产权主体也是社区公共财产权主体，也就是说公共财产不等同于国家财产，也可表现为社区财产。改革开放以来，私人财产权认可的基础上社会公共财产权的多元化比如社区共有财产，民企共有财产、社团共有财产，新型研发机构、新型学校，慈善基金会共有财产等已经是常态，随着集体财产的多元化，社会公共财产权的多元化形态会越来越多，这是改革开放后中国公共财产的新型表现形式，也是中国公共财产权理念的变革。 第三步：科学设计行政权主体行使权利的目的与程序。不可否认，国家行政机关在国家公共利益的代表关系中有显著重要的地位，适当超脱于私人利益以及当地社区的共有利益，从国家全局利益的角度代表公共利益有其合理性。但是政府机构的行政权本身，与民众作为财产权主体天然有矛盾，一是政府行政机构的每一个个体也有私利，可能会利用公权力侵害民众利益，二是政府机构也可能因无知而伤害民众利益，因此，具体到政府每一个机构不是天然代表公共利益，需要在政府执法的目的性和执法的程序性方面两方面初步构建制度约束，保障国家行政机构行政执法真正维护公共利益。 从目的性看是为了保障民众的幸福生活和生态环境的绿化。有没有调查李先生为什么要剪枝，是故意破坏公共绿化，还是因为树枝遮挡了阳光。罚款14.4万对一个积极绿化的老人是否合适。通过李先生剪枝事件的处理，是有助于社区业主舒适休闲愉悦健康快乐幸福？是激励更多的业主来关心公共事务，还是抑制业主的公共参与积极性。全国各地对此事的社会舆论很热烈，但地方政府照罚不误，罚款以后的社会影响如何，有没有评价？ 从程序性看，处罚或罚款有没有听证，有没有辩论，有没有上诉，有没有复审。需要对李先生的剪枝行为进行公开调研，李先生有此事的质疑权、辩护权、申诉权是否落实？缺乏基本的程序，只是一罚了之，是否缺乏程序公正。通过设置正当行政程序规范行政权，为行政相对人提供一个最低限度的程 序正义,驱使行政机关在实现行政目的时采取更善的手段,从而提高行政行为为行政相对人可接 受的程度，当社会主体难以通过正当、合法、有 效的渠道向政府表达自身利益诉求时，社会主体对政府行政权的行使也当然会产生质疑 甚至抵触。长此以往,即使政府做出有利于社会主体利益保障的行政决策时,该行政决策也 往往会遭到公众惯性的排斥 第四步：数字化智能化背景下，建立国家公共治理的复杂系统结构。一是从委托代理关系看，这种委托代理的底层逻辑是民为根本主体，政府机构是人民的代理人。行政主管部门的执法需要建立在与业主交流对话，协商沟通的基础上、建立在事先普法人性执法官民共建法治国家的基础上。这里面蕴含着法治执法理念的变革。 二是国家公共利益实际上既包括政府部门自上而下的管理，也包括社会公共利益的横向制衡与合作，更包括自下而上社会民众对政府部门的制衡与合作。过去的执法，是行政主管部门拿着行政条例就可以单方面执法。但是改革开放后的依法治国，是多元公共利益主体的制衡博弈形成国家公共利益的完善，而不是行政主管机关的单方面行为，条例不能凌驾于上位法。 三是数字化智能化背景下的国家公共利益治理体系还必须包括社会第三方评估。且不说朱先生自己买树繁育公共绿化要支持，即便公民在不知情的情况下出现违法行为，让与其夸大问题超高额惩罚，不如做一次普法教育。和公共交通法的执法一样第一次免经济处罚。朱先生能够自费买树种植，说明他是一个植树绿化的热心人，为何不通过这件事邀请他成为公共绿化法治宣传志愿者呢？立法和执法部门的执法需要有社会的评估系统， 建立在宪法基础上，具 备包容性与民主性的实质法治规范作为目标，避免对行政条例机械性过度依赖。这对进入现代化国家的转型期中国尤其具有适用性: 一方面，中国具有转型社会的演进性特征; 另一方面，国家治理体系 也处于现代化建设过程中。当前，基层 治理转型的困境源于夸大了行政规则统一带来的效能，忽视民主法治基本面的制度现代性意义。政府急于通过各种条例集中行政权来建立起统 一的规则体系，容易背离国家现代 化转型的目标。随着现代社会复杂性的增加，强化国家治 理体系的社会包容能力仍然成为了重要问题。正是如此，治理体系的现代化转型必须立足于 治理体系更强的包容与激励民众参与国家与社会公共事务的能力。 从明示法律制度到默示法律制度形成是现代化文明演化的艰难过程。将明示法律制度转化为真正落实到具体可执行操作的权利运行机制，还有极其漫长的改革演化进程。研究城市社区治理几十年，从社区治理不仅看到中国社区治理的现状，而且看到中国整个社会治理，国家治理的现状。可谓管中窥豹，见微知著。洞见目前中国的法治进程。虽然已经制定了物权法，民法典等明示法律制度，但是具体操作过程中的很多案例表现出社区治理中的主体权利关系还没有建立起来，需要有系统的建设工程，需要学者的呼吁，更需要业主居民社会组织的主动参与，也需要国家机构，政府组织的引导规范。一起共同努力系统建设。
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