行政审判专栏 | 关于集体土地上征地补偿安置方案诉讼问题的思考

关于集体土地上征地补偿安置方案诉讼问题的思考

——兼谈《土地管理法实施条例》第二十五条的理解与适用

毛胜利 朵利民

编者按：近年来，因农村集体土地征收引发的行政案件数不断上升，而此类案件大多是基于农村集体土地征收方案、补偿标准引起的行政争议，司法实践中做法不尽相同。为了审理好此类行政案件，受第六巡回法庭的委托，行政庭进行了专题调研，形成了《关于集体土地上征地补偿安置方案诉讼问题的调研报告》。本文在调研的基础上，对集体土地上征地补偿安置方案诉讼问题进行了深入研究，拟对此类案件处理进行规范和统一。如今年审结的（2018）甘行终637号行政判决提出：“依据《中华人民共和国土地管理法》和《土地管理法实施条例》以及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，集体土地的被征收人若对补偿标准有异议，既可以依据行政复议法的规定申请行政复议，也可以向批准征用土地的人民政府申请裁决。当事人对复议决定或者裁决不服提起行政诉讼的，属于行政诉讼的受案范围，当事人对于被征收农村集体土地补偿标准有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”（2018）甘行终637号判例和本文，对农村集体土地征收案件的审理起到指导作用，被刊登在最高人民法院行政庭编写《行政执法与行政审判》第68集。本栏目现

予以刊发，以飨读者。

【摘要】 在集体土地征收中涉及征收补偿标准或者征收补偿安置方案不服的，实行复议前置或裁决前置，称为“特殊的复议前置”情形。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定对征收补偿标准不服，可以向上一级人民政府申请协调；协调不成的，可以向土地征收批准机关申请裁决。也就是对集体土地征收补偿标准实行的是“协调→裁决”制。2011年国务院法制办〔2011〕35号通知又明确规定，对征地补偿、安置方案不服，应当向上一级人民政府申请复议。上一级人民政府应当积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件。故对集体土地征地补偿、安置方案不服，转变为实行“协调→复议”制。究竟是执行“协调→裁决”制还是“协调→复议”制，本文结合甘肃省实际情况，进行了探索思考。

【关键词】 土地 补偿标准 协调 裁决

引言

旧城改造和城市建设是当地政府发展地方经济，增加GDP总量的重要经济来源，随着土地和房地产市场的“火爆”，在这十几年间，因土地房屋征收引发的矛盾也日益尖锐和集中，最终的争议都落在了补偿数额过低，无法满足被征收人自身利益的需要。这也导致了被征收人对土地房屋征收提起大量的行政诉讼，由于立法不足，对被征收人的权利救济途径看似通畅，实则只是概括性规定，实践操作困难，不能充分保障被征收人的权利救济。作为被征收人“不达目的不罢休”，同一个征收行为，一般提起若干个诉讼，几乎在征收的每一个环节都要提起，引起连锁反应，让法院对这类案件“应接不暇”，全省三级法院几乎对其征收案件都要过一遍，如果还是不能满足要求，不断延伸向最高院申诉，以引起最高院对其案件的重视。就集体土地征收而言，涉及多阶段的行政行为如国务院或者省政府的征地批复、征地公告、征地补偿安置方案、责令交出土地、组织实施以及强制拆除等在每一个环节几乎都存在行政争议，在法院审理该类案件中也出现了很多争议，成为审理该类案件的难题和瓶颈。在省法院审理的大量行政案件中，有2/3以上的案件都是因土地房屋征收直接或者间接引起的，为了更好的审理好该类案件，保障和服务地方城市建设和经济发展大局，在涉及征地补偿、安置方案的诉讼中遇到的法律问题，进行全面梳理思考。

一、问题的提出

（一）案情简介[1]

原告姚芬钗系灵台县中台镇南店子村孙家沟社农民。2017年8月29日甘肃省人民政府下发甘政国土发[2017]242号土地征拨文件批复，同意将原告姚芬钗居住的灵台县中台镇南店子村在内三个村的集体建设用地10.8673公顷征收为国有，作为普通住房商品用地。2017年9月29日灵台县人民政府根据省政府的文件批复作出《征地补偿安置方案》。2017年11月28日姚芬钗以灵台县人民政府作出的征收补偿安置方案不合理，不合法，且程序违法为由，向平凉市人民政府申请行政复议，要求撤销《征地补偿安置方案》，责令灵台县人民政府重新作出补偿安置方案。被告平凉市人民政府受理后于2018年1月9日做出平政复发[2018]5号《驳回行政复议申请决定书》，认为对征地补偿有争议的应当适用《甘肃省征地补偿争议裁决办法》的规定，申请裁决而不能申请复议。据此，驳回了姚芬钗的行政复议请求。姚芬钗提起行政诉讼，请求撤销驳回复议申请决定，请求判决平凉市政府受理复议申请，并依法作出复议决定。

（二）裁判情况

白银中院认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条三款规定[2]，原告姚芬钗应向批准征用土地的人民政府申请裁决，原告姚芬钗向平凉市人民政府申请复议，不符合上述程序规定。平凉市政府驳回原告姚芬钗的行政复议申请决定正确，判决驳回姚芬钗的诉讼请求。姚芬钗不服一审判决，向甘肃高院提起上诉。

甘肃高院认为，平凉市政府是否履行行政复议职责，也就是说，上诉人姚芬钗究竟是选择行政复议还是行政裁决？无论是行政复议还是行政裁决，均是集体土地上被征收人对征收安置补偿方案不服的权利救济途径，只要被征收人合法行使权利，均应当给予救济。就行政复议而言，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”结合《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“一、……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，可以向上一级地方人民政府申请行政复议。本案被诉的行政行为是灵台县人民政府批准作出的《征地补偿安置方案》，上诉人姚芬钗对《征地补偿安置方案》中规定的被征收房屋价值确定及附属设施补偿标准不服，向平凉市政府申请行政复议，被上诉人平凉市政府应依法受理。据此，判决撤销一审判决；撤销驳回复议申请决定；责令平凉市政府对姚芬钗的行政复议申请依法受理。

（三）现实困境：复议抑或裁决？

集体土地征收其实分为两部分征收，一是集体土地的征收；二是对集体土地上房屋及地上附着物的征收；二者的补偿主体和补偿方式也各不一样，对土地征收的补偿主体是村委会或者村集体经济组织，村集体经济组织成员或者社员个人不能直接成为补偿主体；对集体土地上的房屋及地上附着物的补偿是以家庭为主进行补偿，直接补偿给个人，个人享有完全的支配权和所有权。集体土地上的征收补偿与国有土地上的征收补偿无论是法律适用还是补偿方式、补偿标准都截然不同，导致的补偿数额相差较大。尤其是在城郊结合部的危房改造或者城市建设需要征收集体土地引起的补偿矛盾更加尖锐和激烈。集体土地上的征收补偿标准，地方政府都是按照《土地管理法》第四十七条规定[3]的补偿方式和补偿范围确定补偿标准，征地费用一般由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物和拆迁补偿费组成。根据原国土资源部《关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》（〔2018〕135号通知）征地费用具体补助标准赋予了省、自治区、直辖市人民政府根据一般标准结合当地实际情况确定。省政府根据本省实际情况确定概括性的补偿标准，又将具体的补偿标准确定权下放到征收实施单位也就是市（县）级以上人民政府，市（县）级以上人民政府根据具体实施部门如国土资源部门或者城市建设部门拟定征收安置补偿方案，以批准或者批复的形式对外公布，作为同一区域内的征收补偿标准。如果被征收人对补偿结果有异议，其权利救济途径在土地管理法中并没有明确规定如何救济，只有国务院的《土地管理法实施条例》第二十五条第三款在规定征收部门应当公告经批准的征地、补偿安置方案时，规定了对补偿标准有异议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。也就是说，在行政法规中规定了被征收人对安置补偿方案中确定的补偿标准不服，应当是先申请行政协调，协调不成功，向土地批准机关申请行政裁决。确定的救济途径是：协调→裁决制。

2011年5月18日，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）（以下简称〔2011〕35号通知）规定：“一、……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”〔2011〕35号通知非常明确的要求对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，向上一级地方人民政府提出复议申请。但没有规定是否仍需先行协调，再行行政复议。最高人民法院也同意〔2011〕35号通知确定的权利救济途径。正如最高院的行政申诉裁定中阐述的，此处的行政复议就是行政裁决，因为行政复议本质上就是行政裁决。据此，对征地补偿、安置方案不服确定的救济途径是行政复议。

由于土地管理法规定不足，国务院颁布的《土地管理法实施条例》和〔2011〕35号通知虽然都赋予了被征收人复议或者裁决的权利救济途径，但是由于裁决机关和复议机关在实践中经常不一致，导致权利救济会被推诿扯皮，反而得不到及时有效的救济。正如本案中的姚芬钗境况一样。

二、需要厘清征收土地方案、征地补偿安置方案和土地补偿标准的关系

在土地管理法实施条例第二十五条规定中分别出现了征收土地方案、征地补偿安置方案、补偿标准。为此，需要将征收土地方案、征地补偿安置方案和补偿标准的概念及相互之间的关系厘清。

（一）正确界定征收土地方案与征地补偿安置方案的关系。土地管理法第五章规定了建设用地的取得方式，建设用地的土地来源既可以是国有土地，也可以来源于农用地转为建设用地。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据用地性质和建设项目占用土地不同，农用地转为建设用地的批准权限分别由国务院和省、自治区、直辖市人民政府行使批准权。土地管理法第四十六条和第四十八条规定了“两公告”即征地批准后，由县级以上人民政府征地公告、征地补偿安置方案公告。土地管理法实施条例第五章建设用地一章进一步细化了市、县人民政府报批征地时，需要提交的材料之一就是征收土地方案，征收土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府组织实施。征收土地方案的具体内容是如何规定的？根据原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第十一条第三款细化了征收土地方案的具体内容，征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助标准，需要安置人员的安置途径等。第十五条第一款规定了有批准权的人民政府对征收土地方案的审查标准，即（一）被征收土地界址、地类，面积清楚、权属无争议；（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定；（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。征收土地方案经土地批准权的人民政府批准后，根据土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案。对拟定的征地补偿、安置方案进行公告，征求意见。征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由土地主管部门组织实施。对征地补偿、安置方案的公告程序，适用原国土资源部《征收土地公告办法》规定的程序。该公告办法第八条—第十一条规定了征地补偿安置方案的公告程序，如第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。第十条第二款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征收地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况.....征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地主管部门组织实施”。根据以上土地管理法及实施条例、原国土资源部的部门规章对征地补偿安置规定的梳理，不难看出，征收土地方案具有土地批准权的人民政府作出批准土地征收的审查内容之一，经批准的征收土地方案在行政法上属于行政机关内部批准行为，不具有对外效力，属于内部行政行为。征收土地方案要对外发生法律效力，需要当地土地行政主管部门根据实际征地和被征收人实际情况，将征收土地方案转换为征地补偿、安置方案，由被征收土地所在地的市、县人民政府批准。可见，对被征收人产生法律效力的是经市、县级人民政府批准的征地补偿、安置方案。可以得出结论：征收土地方案是具有征地批准权的人民政府作出的内部行政行为；征地补偿、安置方案是被征收土地所在地的市、县人民政府经批准生效的行政行为，直接对被征收人产生法律效力。作为被征收人如果对征收补偿结果不服，其权利救济途径应当是对征地补偿、安置方案请求复议或者裁决，而不能对征收土地方案请求复议或者司法审查。

（二）要正确界定征地补偿标准与征收土地方案、征地补偿安置方案的关系。土地管理法实施条例第二十五条规定的补偿标准争议，到底该如何理解？根据土地管理法实施条例的上下文解释，结合土地管理法第四十七条规定的土地征收补偿标准，可以理解此处的“补偿标准”应该指的是土地补偿标准和房屋及地上附着物的补偿标准。土地补偿标准的概括性规定在土地管理法第四十七条，该条规定了征地补偿原则是按照被征收土地的原用途补偿。分为耕地补偿和非耕地补偿。耕地补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。耕地补偿费的计算标准：该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。耕地安置补助费的计算标准：先确定需要安置的农业人口数；再按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算（即核定被征收人的征收耕地数量）；再按照该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍计算安置补助费。对于非耕地的土地补偿费标准和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照耕地标准执行。无论是耕地还是非耕地的地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。该条第六款和第七款对补偿过低的，不能保证农民原有生活水平不降低的要求，赋予了省、自治区、直辖市人民政府仅对安置补助费具有调节权；国务院根据社会、经济发展水平，对土地补偿费和安置补助费有调节权。土地管理法对土地补偿确立的补偿标准是被征收土地的年产值标准。但是如何确定年产值，无论是土地管理法还是土地管理法实施条例均没有明确规定，不便于具体实践操作。原国土资源部为了贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，就完善征地补偿安置制度，于2004年11月3日下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）[4]，该意见从四个方面提出指导意见，主要涉及的是关于征地补偿标准、关于被征地农民安置途径、关于征地工作程序和征地监管。与本文有关的主要是征地补偿标准问题，在征地补偿标准中，细化了统一年产值标准的制订、统一年产值倍数的确定、征地区片综合地价的制订、土地补偿费的分配。制订征地统一年产值标准和区片综合地价目的是为征地补偿提供依据，直接为征地服务。[5]全省统一年产值标准由省级国土资源部门会同有关部门制定省域内各县（区）耕地的最低统一年产值标准，由省政府批准后公布。征地统一年产值标准是在一定区域内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。统一年产值标准是计算征地补偿费用的主要依据。征地片区综合地价（也称征地片区价），是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值，土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分片区并测算的征地综合补偿标准，原则上不含地上附着物和青苗补偿费。[6]为指导各地制订征地统一年产值标准和片区综合地价，原国土资源部下发《征地统一年产值标准测算指导性意见》和《征地片区综合地价测算指导性意见》，供各地参照执行。征地补偿标准涉及的两个参数统一年产值标准和征地片区综合地价，原国土资源部均提出了指导性意见。征地补偿标准的制订权是省国土资源部门制定，省政府公布实施。征地补偿标准一旦确定，同一时间段内、同一行政区划内、实行相同的征地补偿标准。“征地补偿标准原则上应2-3年更新一次，以适应当地经济社会发展水平。”可见，征地补偿标准也分层级性，先有省土地主管部门制定全省征地补偿标准，以省政府名义公布；然后由市、县人民政府根据全省征地补偿标准，制定全市、县征地补偿标准。地上附着物和青苗补偿费的补偿标准，按照规定是省级人民政府制定。标准确定与国有土地上房屋征收补偿的评估标准截然相反，它并不是按照房屋及地上附着物的评估确定补偿价格，一般根据房屋结构确定等级如框架结构、砖混结构、砖木结构等确定补偿标准、地上附着物和构筑物的补偿按照重置价格确定补偿标准，征收人与被征收人没有商量的余地。通过补偿安置方案的形式予以公示，作为补偿依据。征地补偿标准就其性质而言，是在一定时期内对不特定的征收对象反复适用的补偿标准，应属抽象行政行为。要将征地补偿标准转换为某一区域或者某一片区的征收补偿标准，就要依托土地管理部门制定的征地补偿安置方案，转换为征地补偿安置方案的主要内容，具有针对性和可操作性。征地补偿安置方案的补偿标准依据就是省政府公布的全省征地补偿标准和本市、县政府公布的具体补偿标准。同理，市、县人民政府征地时，向上级政府提交的材料之一征收土地方案，其制定的依据也是省政府公布的全省征地补偿标准。为此，征地补偿标准是制定征地补偿安置方案的依据，也是制定征收土地方案的依据。它们是“皮与毛的关系”，征地补偿安置方案的实质内容就是确定征收区域内的征收补偿标准。

三、对土地补偿标准不服的救济途径

“标准与法律均为规范性文件，具有规范性，二者在制定主体、制定程序以及实施和监督检查等方面存在明显的区别，应属于不同性质的规范系统”[7]在集体土地征收中，土地管理法及其实施条例只是概括性的规定了土地补偿标准，而且补偿标准制定主体、制定程序凸显为多层次性、多级别性，导致补偿结果的差异性很大，成为引起征收矛盾的导火索之一。就土地补偿标准来说，制定主体分为省级政府土地主管部门制定，省级政府公布，在全省范围内参照执行；市、县政府土地主管部门制定，市、县政府公布，在市、县范围内参照执行。土地补偿标准具有规范性文件的特性，本身不是一个独立的行政行为，但是它又直接关系到被征收人的切身利益，被征收人对补偿结果不服实质就是对补偿标准不服，根据土地管理法实施条例第二十五条第三款赋予的救济途径，还是要通过行政机关内部监督救济，并不能直接提起行政诉讼，寻求司法救济。2011年9月5日最高人民法院司法解释《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定[8]的是“土地补偿争议”先行行政裁决。土地补偿争议包括两类争议：一是对土地补偿安置方案确定的补偿安置标准的争议；二是根据补偿安置方案作出具体的补偿安置行为发生的争议；两类都属于土地补偿安置争议。[9]对这两类争议同样主张的是行政裁决前置。为此，作为被征收人对补偿标准不服，寻求救济的途径非常单一。仅限于土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定。首先，该条规定的“补偿标准”应当仅限于市、县政府制定的针对征收区域内的具体补偿标准，而不包括省级征收补偿标准和市、县政府制定的全市、县征收补偿标准。上述也已论证过，这两个征收补偿标准的表现形式应当属于规范性文件，本身不具有直接的救济性。其次，此处的“补偿标准”笔者认为，应当是依附于征地补偿，安置方案中公布的补偿标准。第三，如果对征地补偿、安置方案中公布的补偿标准不服，就是先申请协调，协调不成的，再申请裁决。第四，征收补偿标准依附于征地补偿、安置方案，同样对征地补偿、安置方案不服，也不能直接提起行政诉讼，应当执行相同的救济途径。从对征收补偿标准不服的救济途径的立法分析，政府应当是想从行政机关内部监督的方式予以调整。因为从政府制定征收补偿标准的论证过程来看，本身就具有很大的自由裁量空间，补偿标准的制定完全是上级政府指导行为，如果进入司法审查，审查标准缺乏法律依据，无从判断合法性，只能属于合理行政的范畴。

四、行政复议与行政裁决救济程序的差异性

行政复议和行政诉讼一样，在设置功能上它们不仅共享同一的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并化解公法上的冲突。[10]但是行政复议制度又更多的赋予了复议机关对行政行为合理性的审查，体现了行政机关上下级层级监督功能。根据行政复议法第十二条和第十三条规定，对政府职能部门作出的具体行政行为不服的，既可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；如果是政府作出的具体行政行为，只能向上一级人民政府申请行政复议。对经批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，行政裁决救济按照行政复议法的规定申请救济。由于我国没有制定统一的《行政程序法》，对行政裁决的救济程序没有明确的规定，大多数散见于行政法规、规章之中，如甘肃省政府于2006年颁布了《甘肃省征地补偿争议裁决办法》，规定了相应的裁决程序。但是还有一部分省份并没有制定本辖区内的土地争议行政裁决办法。国务院法制办经征求全国人大法工委的意见，将行政裁决程序纳入行政复议程序。就其目的而言，是“为了及时有效的化解行政争议，切实维护社会的和谐稳定。”最高院也通过个案的方式确认了行政复议救济途径。[11]被征收人如果对征地补偿、安置方案不服，按照行政复议法的规定，申请行政复议应当向作出批准或者批复征地补偿、安置方案的上一级行政机关申请，如本案中，被诉的征地补偿、安置方案是灵台县人民政府批准并公布的，则应当向平凉市人民政府申请行政复议，平凉市人民政府对征地补偿、安置方案具有复议职权。土地管理法实施条例通过行政立法的形式，确定的是行政裁决程序。原国土资源部2006年发布的《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号）[12]一、“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是构建和谐社会的客观需要....建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制，对引导被征地农村集体经济组织和农民通过法定给渠道化解征地矛盾，解决征地纠纷。”、“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是实施土地管理法规、完善征地程序的客观需要。...协调裁决制度《土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。...要加快建立和完善协调和裁决机制。”二、协调裁决制度的基本内容。“（一）必须准确定位。...协调裁决的范围主要有：对市县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征收土地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行片区综合地价计算征地补偿费的地区，对综合地价的适用标准和计算有异议的。”“（二）协调兼顾合法性与合理性。...合理性审查的标准是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”“（三）规范协调和裁决程序。必须贯彻协调前置和重在协调原则，即当事人应当先向批准征地补偿安置方案的上一级人民政府申请协调。未经协调，不能进行裁决。”可见，上一级人民政府既是协调机关，也是裁决机关。...、“(五)必须依法告知当事人诉权。当事人对裁决决定不服的，可以在法定期限内依照行政复议法和行政诉讼法的规定，申请行政复议或者诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。”根据原国土资源部的通知意见，对行政裁决的范围、协调的原则和程序以及救济途径进行了明确。但是从该通知精神看，仍然坚持了行政裁决并不等同于行政复议的观点，将行政裁决定位于具体行政行为，对作出的裁决不服，可以申请行政复议也可以提起行政诉讼。这也是引起被征收人权利救济被扯皮推诿的原因之一。经调研，甘肃省在原国土资源部的上述通知下发后，颁布了《甘肃省征地补偿争议裁决办法》，该裁决办法只适用于由甘肃省政府裁决的征地补偿争议。协调裁决的范围和上述通知要求的范围基本一致。细化了申请程序、协调程序、裁决程序及结果，同样认为，对裁决不服，仍然可以申请行政复议或者行政诉讼。

五、存在的问题及原因分析

（一）补偿标准制订方面存在的问题。仅就土地补偿标准而言，既有省、自治区、直辖市政府公布的“省级征地标准”，还有市、县政府根据当地实际制定的“本地标准”，更重要的是关乎被征收人切身利益的补偿标准，在制订时被征收人完全没有参与权，补偿标准制订缺乏程序公正，完全是政府依职权制订的补偿标准，也缺乏第三方参与机制，在结合地方政府制订地方标准，导致补偿标准制订过程不公开、不透明。按照原国土资源部的要求，2-3年就要根据当地经济发展水平更新一次，逐步提高。即使不需要调整的，也要予以重新公布。但是经调研，就甘肃省而言，现在集体土地征收的补偿标准调整过两次，一次是2009年，一次是2017年，未能及时进行调整也是造成当前征拆矛盾突出的原因之一。

（二）不能充分保障被征地集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权。集体土地征收“两公告一登记”是法定程序，按照《征收土地公告办法》的规定，征收土地方案和征地补偿、安置方案要在征收范围内公告。究查其公告目的是为了保障被征地农民的知情权和参与权。即不仅要让被征地集体经济组织、村民对征地补偿、安置方案知晓，还要提出意见和建议，申请听证的，应当组织听证。问题在于，对所提意见是否采纳？最终结果如何？是否还需要再次公告？无论是土地管理法实施条例还是征收土地公告办法均无明确规定。为此，留下的后遗症就是，被征收人不能充分行使对征地补偿、安置方案的知情权、参与权和监督权以及对其提出的意见建议是否采纳，不知情。征地信息公开工作落实不到位，主要表现就是基层征地信息公开内容不全面、公开行为不规范、公开程序不健全、群众获知公开信息不便捷不及时等方面，导致被征收人对征收补偿问题抵触情绪大，通过政府信息公开诉讼，才能获得补偿标准，直接影响了征收工作和激发了“官民”矛盾。

（三）立法规定不明确。土地管理法作为上位法，并没有对征地补偿争议规定明确的救济途径。土地管理法实施条例仅有第二十五条第三款对此作了规定，但是该规定仍然不够明确，就其条文内容来看，出现了“征地补偿标准”、“征收土地方案”、“征地补偿、安置方案”、“补偿标准”等词语，未能正确界定和说明它们之间的关系，导致在实践中，被征收人对补偿结果不服，是请求审查补偿标准还是征地补偿、安置方案甚或者是征收土地方案，无论被征收人提出那种请求，复议部门或者裁决部门都会推诿，很难进入实质审查。这样导致的后果就是，被征收人的诉求不能得到合理表达，老百姓不理解政府的征收工作，政府认为老百姓期望值过高，补偿标准是确定的，政府只能按照公布的补偿标准进行补偿，看似在依法行政，实质根源还是在立法规定的模糊性所导致。

(四)对征地补偿、安置方案的性质认识不统一。征地补偿安置方案是征收区域内征收部门应当公告的内容之一，其主要内容就是规定征收补偿、安置标准，关乎每一个被征收人的切身利益，对其性质的认识，在实践中仍然存在分歧，有人主张征地补偿安置方案是规范性文件、抽象行政行为、能够反复适用，对其不服，不能申请行政复议或者行政诉讼。如（2018）最高法行申9268号[13]。也有人主张征地补偿、安置方案是经批准的行政行为，属于具体行政行为，对补偿安置方案不服，应当先申请协调，协调不成功在申请复议或者裁决。如（2017）最高法行申1118号行政裁定。[14]无论是行政机关还是最高法院对征地安置、补偿方案的性质认识亦不统一，据此导致的后果是，被征收人对补偿结果不服，如何救济更加艰难。

（五）申请复议和申请裁决的机关不一致。根据土地管理法实施条例第二十五的规定，对补偿标准，经协调不成功的，应当向批准征收土地的人民政府裁决。对集体土地的征收土地批准权分别是国务院和省政府。省会城市农用地转为城市建设用地的，其征收土地的批准权也在国务院。如兰州市西固区因建设甘肃（兰州）国际陆港建设需征用农用地转为建设用地，其土地的批准权是国务院。按照裁决规定，裁决机关应当是国务院。但是按照《征收土地公告办法》第十五条规定，“...协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”该规定又确定裁决机关是协调的市、县政府的上一级政府。按照国务院法制办的〔2011〕35号通知，对征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法的规定，向上一级地方人民政府申请。也就是复议机关是批准征地补偿、安置方案的上一级人民政府。以本案为例，被征收人如果不服征地补偿、安置方案，申请复议应当是甘肃省人民政府。所以，选择不同的救济方式，申请复议和申请裁决的机关是不一致。

（六）申请行政复议是否继续执行协调前置程序规定不明。在集体土地征收申请裁决前，协调是法定前置程序。如果申请行政复议，按照国务院法制办的〔2011〕35号通知，“应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。”按照行政复议法及复议法实施条例的规定，在申请复议前，并没有任何前置程序的规定，是否还需要继续执行协调前置程序没有明确的法律规定。

六、对策与建议

集体土地征收引起的征收矛盾，无论是被征收人提起的政府信息公开之诉还是对征收决定、责令交出土地提起的撤销之诉，亦或者是政府实施强制拆除引起的确认违法之诉，归根结底都是因补偿标准不满意造成的。由于补偿标准完全是在政府主导下制订，被征收人并未参与，导致政府和被征收人之间信息完全不对称，导致“同地不同价”、同地段的房屋补偿价格差异较大等现象突出。要实质性化解征收矛盾，亟需从补偿标准入手解决问题之道，也才能真正实现“被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障”的目标。

（一）征地补偿标准的制订应该更科学、程序更公正。集体土地征收分为两部分征收，一是对土地的征收，二是对房屋及地上附着物的征收。作为被征收人而言，土地的征收补偿标准主要是参照两个系数：统一年产值标准和征地片区综合地价，一般由省级政府土地资源管理部门主导制订，由省政府统一公布。在土地征收补偿标准的制订上，是否可以引入第三方评估机制。制订房屋及地上附着物的补偿标准，是否可以借鉴国有土地上房屋征收补偿确定的评估程序引入征收程序，这样更能保障补偿的合理性，被征收人对评估结果不服，还可以申请复核。在市、县政府作出征收补偿、安置方案时，应当组织听证，听证作为必经程序，而不是依申请组织听证，这样被征收人能够积极参与到征收工作中，保障对征收工作的参与权、监督权。严格执行《征收土地公告办法》规定的“两公告”程序，笔者认为，征收补偿、安置方案经听证、批准之后应当再次公告一次，这样充分保障被征收人的知情权。加强征地信息主动公开工作。按照政府信息公开为原则，不公开为例外的要求，积极主动公开征地中与被征收人密切相关的征收信息，为被征收人获取征地相关信息提供便利。

（二）权利救济应当更宽、更便捷。针对土地管理法实施条例第二十五条规定的权利救济途径，在新的土地管理法修改后，相应的土地管理法实施条例也要修改，在修改时应当进一步明确细化，对征地补偿、安置方案的救济代替对征收补偿标准的救济。确立行政复议制度只有国务院法制办的〔2011〕35号通知，但该通知能否创设新的权利救济途径，一直被怀疑？甘肃省已经颁布《甘肃省征地补偿争议裁决办法》，经调研，虽然甘肃省自然资源厅受理申请裁决的案件很少，相应的，省法院也很少受理对征地补偿标准不服的行政案件，但是确定的行政裁决救济路径应当继续强化，这也与司法部最近出台的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》的精神相契合。为此，甘肃高院针对征地补偿、安置方案不服，是申请行政复议还是申请行政裁决，提供了新的救济思路，正如本案例判决：“无论是行政复议还是行政裁决，均是集体土地上被征收人对征收安置、补偿方案不服的权利救济途径，只要被征收人合法行使权利，均应当给予救济。可以依据行政复议法的规定申请行政复议；也可以依据《土地管理法实施条例》和《甘肃省征地补偿争议裁决办法》的规定申请行政裁决。”按照哪种途径寻求救济，完全由被征收人自主选择，因为无论选择何种救济途径，都能找到权利救济依据。这样也充分保障了被征收人权利救济的途径。

（三）建议最高法院统一裁判标准。征地补偿、安置方案的可诉性问题，最高院出现截然相反的两种观点，与当前立法规定不明确有直接的关系；也与没有理顺征地补偿标准与征地补偿、安置方案有关系，造成实践中存在认识不统一。笔者通过实证研究，认真分析了二者的关系问题，有助于理解和化解该类争议。如果否定征地补偿、安置方案的可诉性，与国务院法制办的〔2011〕35号通知精神也似有冲突，该通知明确要求对征地补偿、安置方案不服可以申请行政复议，根据行政复议法的规定，行政复议决定是可诉的行政行为。同理，行政复议决定的原行政行为也应当是可诉的行政行为，这样就与行政复议法、行政诉讼法相衔接，保持了一致性。结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定的是“土地补偿争议”，应当先行行政裁决。包含着“土地补偿争议”是可诉的行政行为。最高院在贵阳会议对当前行政诉讼法律适用中突出问题进行专题调研，并以多种方式听取意见。其中提到“6.土地

行政主管部门作出的征地补偿安置方案的可诉性。共出现了五种意见：[15]五种意见加审查标准，如果再加上甘肃高院对如何协调行政复议与行政裁决的关系问题，就会形成六种意见。在实践中，当主审法官拿到该类案件时，如何审查？可以说是眼花缭乱、无所适从，怎么判都有可能与上级法院不能保持一致。对此，建议最高院应当尽快统一裁判尺度，明确法律适用标准，对行政审判实践中的前沿性、普遍性、典型性的问题及时进行归纳研究，以指导全国行政审判工作。

（四）关于审查标准问题。首先要明确被诉的行政行为，如果仅对行政复议或者行政裁决提起诉讼，应当是合法性审查为主，合理性审查为辅。理由是这涉及行政机关对征地征地补偿安置方案或者具体补偿安置行为的首次判断权问题。作为复议机关或者裁决机关，其进行复议或者裁决审查的重点应当是作出批准征地补偿安置方案的市、县人民政府及其土地主管部门是否严格按照土地管理法第四十七条以及省政府公布的土地征收补偿标准实施补偿安置。对土地征收补偿标准的审查完全是合理性审查范畴，法院审查属于二次复查，实行实体标准和程序标准。[16]实体审查一般应当尊重行政机关的首次判断权，毕竟土地实际的价值和附加值以省政府公布的土地征收补偿标准更有科学性和合理性，完全属于行政机关自由裁量确定的范围。对于裁量行政行为的审查，经历了“裁量不予审理原则”到“有限的司法审查原则”，“一般来讲，将行政裁量的违法称为'裁量逾越’和'裁量滥用’。”[17]行政诉讼法第七十条滥用职权、明显不当予以撤销被诉行政行为，就涉及到了对裁量行政行为的审查标准。对裁量行政行为的审查，其实最高院通过行政判例的形式引入了比例原则。在德国，更早就有以违反比例原则为由撤销裁量处分的判例。现在对裁量行政行为的审查适用比例原则已经形成共识。所以在实体审查被诉行政补偿争议时，一般应当尊重行政机关的首次判断权，除非其严重违法比例原则。在程序审查上，应当按照行政复议法或者《甘肃省征地补偿争议裁决办法》规定的程序规则予以审查。“在相关程序不完备的情况下，人民法院还应当对行政裁决是否符合正当程序原则进行审查，违反正当程序原则的，应当认定行政裁决违法法定程序。”[18]如果仅对征地补偿、安置方案提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应当告知其先行行政复议或者行政裁决。

（五）在土地管理法实施条例修改中增加征地补偿、安置决定的内容。建议征收主体可以作出征地补偿、安置决定，主要是基于两个方面的考虑：一是土地管理法及其实施条例对该问题均没有明确的规定，已经通过的《土地管理法》对该问题仍然没有作出正面回应，也许会放在土地管理法实施条例的修改中予以回应。根据笔者调研，为了有效化解土地补偿争议，辖区中、基层法院法官的意见是：在与被征收人不能达成征收补偿、安置协议的情况下，土地征收主管部门可以按照土地征收补偿、安置方案的规定，根据被征收人的征收情况，报请市、县级人民政府作出征地补偿、安置决定。征地补偿安置决定的主要内容是围绕被征收人的房屋、地上附着物的补偿以及社会保障安置，不涉及集体土地的补偿。集体土地补偿费应当在农村集体经济组织内部合理分配，不属于征地补偿安置决定的内容。另外，对土地补偿费的救济主体应当是村民委员会或者农村集体经济组织，甚至过半数村民，单个的被征收人不能主张土地补偿费的救济。在当前，没有法律明确规定的情况下，根据最高院生效裁判的意见，在达不成征收补偿安置协议时，为了实质性化解行政争议，鼓励或者引导市、县级人民政府作出征收补偿、安置决定。甘肃高院也尝试作出如下判决“撤销环县人民政府对耿某作出的环政房征补〔2017〕第02号房屋征收补偿决定；责令环县人民政府对耿某履行安置补偿义务。”[19]在进行判后释明时，建议环县人民政府作出补偿、安置决定。二是为了解决征地补偿、安置方案以及征地补偿标准的可诉性问题，市、县级人民政府作出征地补偿、安置决定的依据必然是征地补偿安置、方案和征地补偿标准，通过对征地补偿安置决定的审查，附带审查征地补偿、安置方案和征地补偿标准，可以做到全面审查，保障被征收人的合法权益，也即落实是否实现了生活水平不降低、长远生计有保障的目标。

七、结语

征地补偿争议既包括土地补偿争议，又包括房屋以及地上附着物补偿争议，由于补偿标准的制订主体不同，相应的救济途径亦不同，行政协调、行政复议或者行政裁决是主要的救济途径。无论是行政复议抑或行政裁决，从确定权利救济途径的角度出发，都是为了建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制，引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定化的渠道表达利益诉求，维护被征地农民和用地者的合法权益。鉴于两种权利救济保障机制的差异性，在行政执法和审判实践中表现的不尽满意，笔者对两种制度的基本法理及存在的问题进行阐述。在通过的新的土地管理法已将集体土地引入土地市场交易确立为新的土地交易制度，集体土地征收与入市引起的矛盾会更加激烈，如何有效缓解和化解土地征收矛盾，确立实质有效的化解争议渠道，确立被征收人合理表达诉求的渠道，确立公共利益与个人利益的衡量标准都等等，以供立法者在完善立法、科学立法中予以参考。

[1] 一审：白银市中级人民法院（2018）甘04行初14号；二审：甘肃省高级人民法院（2018）甘行终575号。一、二审裁判文书已公开发布于中国裁判文书网。

[2]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”

[3]《土地管理法》第四十七条【征地补偿】征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

[4] 本部分内容均参照原国土资源部国土资发〔2004〕238号、国土资厅发〔2006〕3号、国土资发〔2008〕135号文件。

[5] 原国土资源部国土资发〔2005〕144号《关于开展制订征地统一年产值标准和征地片区综合地价工作的通知》

[6] 同上。

[7] 柳经纬：“评标准法律属性论——兼谈区分标准与法律的意义”，载《人大复印资料：宪法学、行政法学》2019年第3期，D411.月刊。

[8] 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”

[9] 参见江必新主编《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社，2013年版，120页。

[10] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版）莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第59-60页。

[11] 最高人民法院（2017）最高法行申1118号行政裁定，王金玲诉亳州市人民政府土地行政征收一案,该裁定认为:“....据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。”

[12] 具体内容参见原国土资源部国土资发〔2006〕133号《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》。

[13] （2018）最高法行申9268号行政裁定认为，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。

[14]（2017）最高法行申1118号行政裁定认为，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。在此类复议前置案件中，由于复议机关的处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件，因此，如果复议机关作出不予受理决定，当事人只能就该不予受理决定向人民法院提起诉讼，而不能直接针对原行政行为起诉。

[15]参见《最高人民法院行政法官专业会议纪要（三）（征求意见稿）》6.土地行政主管部门作出的征地补偿安置方案的可诉性。第一种意见：不可诉。有关补偿标准、补偿安置方案的行政复议是终局决定。第二种意见：根据《土地管理法实施条例》第25条规定，对征地、补偿安置方案不服的，应当由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，对省人民政府作出的裁决不服的，可以提起行政诉讼。第三种意见：对补偿标准、补偿安置方案不服的，应当向上一级人民政府申请行政复议，且复议终局。第四种意见：土地行政主管部门公告的补偿安置方案是确定补偿安置项目、标准、内容和款项的重要依据，具有一定的普遍适用性。对土地行政主管部门补偿安置方案公告不服的，应当先申请批准该补偿安置方案的市、县人民政府协调。协调不成的，当事人可以根据《行政复议法实施条例》第十三条规定，以批准补偿安置方案的市、县人民政府为被申请人，向上一级人民政府申请行政复议。复议申请人对行政复议决定仍不服提起行政诉讼的，人民法院应予受理。同时，省、设区的市人民政府制定发布的在行政区划内统一适用的补偿标准文件，不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。第五种意见：由于补偿安置更多不是以市场评估机制确定，而市、县人民政府批准的征地补偿安置方案在确定具体补偿安置内容时具有核心地位，故仍有监督必要。考虑到《土地管理法实施条例》第25条规定实际暗含行政裁决先行、然后再进入行政诉讼的意思，既然该裁决已由国法〔2011〕35号文件规定为行政复议程序，且此类争议仍属较为抽象、规范化的行政行为争议，由行政机关先行处理，能够及时统一标准并减少纠纷。因此，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，应当向地市级人民政府申请行政复议，对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当受理。同时，考虑到征地补偿安置方案由市、县人民政府批准，由市、县土地行政部门组织实施，在行政复议程序中可以将市、县人民政府和土地行政部门均列为复议被申请人；经复议维持的，行政诉讼中可以将复议机关、市、县人民政府和土地行政部门列为共同被告。人民法院处理此类争议时，在监督形式、监督范围、裁判方式等方面仍应秉持司法谦抑。对不违反上位法和地方政策规定的土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋以及社会保障等补偿标准、支付对象和支付方式，一般应予支持；对宅基地上合法房屋或者符合“一户一宅”建设标准的房屋，应以确保居住水平不降低为原则，可以采取重置价格补偿加异地安排重建、产权调换或者货币方式补偿；房屋位于因历史原因形成的“城中村”且无法通过协议解决补偿安置问题的，可以参照相近地段国有土地上房屋市场评估价格基准并扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额，确定补偿金额。”

[16]江必新主编：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社，2013年版，124-125页。

[17] [日] 田村悦一著，李哲范译、王丹红校：《自由裁量及其界限》，中国政法大学出版社，2016年3月第1版，第40页。

[18]江必新主编：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社，2013年版，第125页。

[19]来源于（2018）甘行终412号行政判决。一审：平凉市中级人民法院（2017）甘08行初64号行政判决。一、二审裁判文书已公开发布于中国裁判文书网。

来源：省法院行政庭

作者：毛胜利 朵利民

原标题：《行政审判专栏 | 关于集体土地上征地补偿安置方案诉讼问题的思考——兼谈《土地管理法实施条例》第二十五条的理解与适用》