庞金友、汤彬 | 当代西方“回归国家”学派国家能力理论的逻辑与影响

【作者及来源】

作者：庞金友，中国政法大学政治与公共管理学院教授、副院长、博士生导师；汤彬，北京大学政府管理学院博士研究生。

来源：《天津社会科学》，2018年第2期。

【摘要】出于对“社会中心主义”的全面反思，“回归国家”学派于２０世纪８０年代崛起，并逐渐形成以斯考切波等为代表的“国家中心主义”和以米格代尔等为代表的“国家－社会互动主义”两大路径，围绕何为国家能力、国家能力如何生成、国家能力受何影响等重要议题展开争论。“国家中心主义”强调国家自主性的关键性作用，认为国家与社会越是“隔离”，国家能力越强；“国家－社会互动主义”则认为国家能力生成与变化的决定性因素在于国家对社会的渗透能力，在于国家与社会的嵌入结构。归根结底，两派均认为“强国家”就是实现了对社会的有效渗透并成功抵御了来自社会的渗透的国家，反之则导致“弱国家”。

【关键词】“回归国家”学派；国家能力；强国家

在２０世纪后半叶的“第三波”民主化浪潮中，新兴民主国家不仅没有像西方发达国家那样建成强大而统一的民族国家，实现快速的经济发展和工业化进程，反而乱象丛生。在此背景下，“回归国家”学派应运而生。这一学派以国家自主性、国家能力为切入点，强调国家的主体地位，重视国家的权力功能，借助“大政府”、“强国家”的建构路径回应现实需求。迄今，“回归国家”学派已问世几十年，但其试图解决的问题依然存在。

一、“国家中心主义”的“隔离”理论

在研究美国外交政策的制定过程时，克拉斯纳认为，主要的行动者和行动机构是总统、国务卿以及各自所领导的白宫和国务院，他们在行动时往往能有效抗拒来自社会的压力，保持高度的“隔离”状态，国家因此在外交领域能够比在国内政策上拥有更大的自主性。“隔离”正是“回归国家”学派中“国家中心主义”诸学者所理解的国家自主性和国家能力变化的主要影响机制。“国家中心主义”理论家们研究国家能力时有两个逻辑出发点，其一是坚持以国家为中心的研究视角，其二是继承了韦伯式的“强国家”概念———强调国家对社会的主导作用，社会对国家的反作用被低估，社会所扮演的角色具有被动性。这二者结合起来就使得“国家中心主义”将国家自主性作为研究国家能力问题的分析框架，而国家与社会的“隔离”程度事实上也就是国家自主性的强度。

与“社会中心论”认为国家意志是多元社会利益的反映不同，“国家中心主义”研究路径的代表人斯考切波发现国家也会确立并追求与社会势力要求不同的目标，国家行为的这一特征即被称为“国家自主性”。而对国家自主性进行系统研究的学者诺德林格则主张“将一个国家产生的大量自我偏好视为自主性是没有多大意义的，除非它能够实践这些偏好”，即国家具有自主性的标志不仅在于国家具有主观自我意志，更在于其能够采取实际行动贯彻自我意志。

在斯考切波看来，国家能力与国家自主性目标的形成密切相关。她认为国家能力的来源或基础在于以下几个方面：“主权完整与国家对特定领土稳定的行政—军事控制、忠诚且有技能的官员与丰富的财政资源”。前两个方面是对韦伯式国家观的自然解读。正如迈克尔·曼所言，国家天然地具有在一定疆域内集中权力的趋势和潜能。如果对国家能力来源进行分类，这两个方面本文称之为国家能力的主体性来源。

从历史制度主义的视角出发，国家能力来源的第三个方面，即人力资源很大程度上孕育于一国制度变迁的缓慢过程之中。如果一种稳定、合理的精英循环系统没有在工业化早期建立起来，受制于路径依赖，其也很难在后期通过改革的方式加以重构。第四个方面，即对国家能力有重大影响的财政资源主要表现为政府岁入和公债的规模。由于在斯考切波这里，国家处于国际与国内社会的接合面，因此国家财政资源的获取取决于国家组织与国内势力及国际势力的谈判能力，而对财政资源的使用也受到这两方面的影响，对国外援助的选择性接收，对财政资源在不同政策领域的调控等，都会影响国家能力的发挥。

在斯考切波看来，强调社会而非国家作为革命爆发的策源地，是高估了社会大众的影响力。事实上，大众常常是冷漠的、边缘化的，习惯于对既有统治权威的默认与接受。而真正发挥决定性作用的，正是在政治上最有权力、有共享的内部目标且能够有效采取集体行动的少数人，这些人往往是现政权的成员。当一个国家的行政机构和强制性组织内部结构稳定，能够发挥有效功能时，它往往能有效压制大众反叛，摆脱革命危机。换言之，一个自主性很强的国家通常也具有很强的能力抵抗来自国际和社会中反对势力的攻击。

概言之，以斯考切波为代表的“国家中心主义”研究路径对国家能力的理解可以归纳为：第一，国家能力源于国家自身的组织结构和资源，一个构造良好、形态完备、富有凝聚力的国家天然地具有较强的国家能力。第二，国家自主性也即国家与社会的“隔离”程度同国家能力成正相关，国家自主性越强，国家能力就越强。这两点在逻辑上紧密相关。第三，国家组织由政治精英构成，故国家自主性也可等同于官僚组织尤其是组成官僚机构的政治精英的自主性。但在迈克尔·曼看来，斯考切波混淆了精英自主性与国家自主性的区别，前者表现为精英个人所行使的个别权力，而后者则与稳定的制度相关联，表现为衍生于制度的集体权力。所以，斯考切波所说的情形只适用于近代早期的绝对君主制国家，在那里君主的个别权力与国家的集体性权力有很大部分的重合。

虽然“国家中心主义”理论家们普遍认同“隔离”机制对国家能力的影响，但他们关于国家自主性与国家能力之间关系的看法也有所差别，一些学者并不认同二者仅仅成正相关关系。鲁施迈耶和埃文斯在对工业化国家———包括发达国家和“半边缘”国家———推动资本主义经济转型的研究中发现，国家自主性与国家能力虽然通常存在相互强化的关系，但是在某些情况下也会产生相反的效果。鲁施迈耶和埃文斯意识到国家与社会复杂的互动关系是国家能力的影响因素，这包括两个层次：一是国家自身结构所蕴含的潜能；二是来自社会势力对国家的渗透和压力。因此，一个“强国家”必定具有两方面的特征，一是有效的韦伯式官僚机器；二是能成功抵御社会势力的影响。鲁施迈耶和埃文斯认为韦伯式的官僚组织，即理性化程度高、内部凝聚力强的官僚机器，能够有效组织起大规模的行政活动，而这是国家干预经济能力的必要条件。在官僚机器内部，理性化和专业化趋势能够强化共同的行动意识，并有助于以集体性视角克服单个公职人员在政策上的短视，从而保证政策的长期稳定。

由于鲁施迈耶和埃文斯一开始建立的假设是国家自主性与国家行为的有效性成正相关，因此，出于强化国家能力的目的，他们认为要保证国家具有一定的行动自主性，则社会的主导阶级内部须发生分裂。如同拉丁美洲的案例所揭示的那样，城市和工业的兴起使得原本以农业精英为主的精英结构发生裂变，而工业精英本身也存在国内资本和国际资本的分殊，与社会相对的国家就因这种分裂而获得了更大的发展空间。除了主导阶级内部的分裂，从属阶级力量的增强也有助于国家自主性的扩展。但是拥有良好的官僚机器以及有利的社会结构，国家自主性与国家能力之间的正相关关系未必就绝对成立。正如鲁施迈耶和埃文斯所发现的，国家在发展的初期可能享有极大自主性，但此时官僚机器所追求的主要是其自身的利益和目标，因而对社会而言扮演的是寄生性、掠夺性的角色，此时的国家自主性不仅无助于增强反而会损害其推进经济发展的能力。只有当国家对于促进资本主义有明确的责任态度时，二者之间的正相关关系才能够成立，因此不能为了强化国家能力而一味强调国家自主性，任何国家自主行动的空间都应该受到限制。另外，国家能力对国家自主性的影响也有双重性：国家对社会事务的干预增强了官僚机构集体行动的意愿和能力，使得国家掌握了更多的资源来源渠道，从而降低了对私人生产型资源的依赖，提升了国家自主性；但国家能力的增强也使国家不断干预和渗透到社会当中，社会利益集团也因此有更大的动机和机会去瓜分国家，从而削弱国家的自主性。

由此，鲁施迈耶和埃文斯得出了更为谨慎的结论：首先，由于只有资本主义国家才有足够的动力推进经济转型，因此国家自主性和国家能力的正相关关系不能推广到前资本主义国家。其次，国家自主性并不必然带来国家能力，因为官僚机器自身存在局限性，例如由于信息匮乏和操作失误，国家自主性可能带来的是灾难性后果。最后，由于国家除了有其自身利益和诉求外，还必须要照顾社会各阶层的利益，因此自主性具有很强的相对性。也就是说，国家自主性与国家能力之间同样具有负相关的可能性。

二、“国家—社会互动主义”的“嵌入”范式

与“国家中心主义”理论家不同，米格代尔在对发展中国家的研究中发现，这些国家及其社会结构不同于西方发达国家以及新兴工业化国家，他以“嵌入”描述第三世界国家普遍存在的国家—社会关系样态，即国家与社会互相渗透的复杂的互动关系。米格代尔并没有关注国家能力的形而上层面或是对其进行抽象的阐述，而是将国家能力置于具体的社会历史条件下，探索其强弱的深层原因和发展演变的一般规律。米格代尔对“国家中心主义”的国家能力观提出了三点批评：一是忽视了不同社会的特定历史发展进程给国家能力造成的差异；二是高估了国家自身的凝聚力；三是对社会形态的描述不够细致。在米格代尔看来，前两个方面涉及所谓的“国家性”问题，包括四个层面：一是国家领导者使用国家暴力机器消灭疆域内的其他武装力量，完成了对合法暴力的垄断；二是有效维持了相对于国际和社会势力的国家自主性；三是实现了国家官僚机器理性化、专业化转型；四是在国家内部机构中培育共同的利益、目标、意志等，巩固内在凝聚力。显然，这几个方面是国家有效履行其职能必不可少的要素，具备这些条件的就是“强国家”，反之便是“弱国家”，在现实中同时具有这些要件的“完备”国家并不多见，但“国家中心主义”理论家们却选择了在这几个方面差异较小的强势国家作为分析对象。

为了弥补“国家中心主义”的理论缺陷，米格代尔将其视角深入到第三世界国家组织和社会结构的内部。在他看来，国家的内部构成远比“国家中心主义”理论家们所论述的国家概念要复杂，而社会则受到相当程度的忽视，只是颇为笼统地被视为阶级、社团、利益集团等的集合，事实上社会的内部形态往往表现为各方面相互交错的“网状”结构，这种“网状”结构对国家与社会的互动，进而对国家能力的影响是极其深远的。

米格代尔肯定了国家能力主体性来源的重要意义，认为国家自身的一些特性造就了国家能力。同时，他认为还有一些至关重要的因素来源于国家与社会的互动，例如一国之人口规模、人力资源、物质资源等，本身虽然存在于社会之中，但在国家行动中被提取出来，成为国家能力的重要保障，本文称之为国家能力的主体间性来源。因此欧洲现代国家最初建基于“一支标准化军队、一个高效率的征税机构和辐射范围大大扩张的法院体系”就不难理解了。这三者之间互相支撑，征税机关为暴力机关和司法机关的扩张提供物质资源；全国性的司法体系有助于打破封建格局，促进全国统一；而暴力机关又为其他两者提供支持。在这里，米格代尔为国家与社会间的互动关系确定了一个描述性的概念———“社会控制”。社会控制是国家能力的主要表现形式。从国家的角度看，社会控制使得国家能够规制社会生活，从社会中汲取达成各项任务的必要资源；从社会的角度看，在有效的社会控制之下，民众和社会组织的行为、意志与国家的要求保持一致。

但是社会控制作为一种权力，并不必然为国家所垄断。社会之中存在着形形色色的正式和非正式组织，包括家庭、宗族、社区、俱乐部、企业等等，这些组织作为特定人的集合体都有自己的一套行为规则，其成员受其规制，而这种规制本身就是一种社会控制。因此，能够进行社会控制的权威是散布于社会中的，而国家能力的增长也就是国家在与社会势力争夺对基层社会的控制权时占据上风直至胜利的过程。国家掌握的社会控制权表现为三个层次：社会对国家命令的“服从”；社会对国家机构和行动的“参与”；社会对国家“合法性”的认可。正因为实现了这三个层次的社会控制，国家与国际和国内势力的斗争才有充足的力量。要实现有效的社会控制，就必须为社会成员提供一定的生存策略。所谓生存策略，就是社会中的个体赋予自身行为以意义的各种激励手段和生存条件，既包括获取生活必需品等物质奖励，也包括对物质惩罚的有效回避，还包括符号构造等精神信仰层面的要素，它是个人生存和发展的基础。因此，能够控制一定的物资资源或者拥有一定的观念权力，就能够为个体提供生存策略，也就能够实现有效的社会控制。

国家与社会组织之间围绕社会控制进行的斗争取决于何者能够为社会成员提供更好的生存策略。正如米格代尔所言，如果“不首先理解社会结构，我们将无法理解第三世界国家的国家能力”。与“社会中心论”和“国家中心主义”对社会的理解不同，第三世界的社会并非完全按照阶级、社团等群体的形式有序组织起来的，而是形成所谓的“网状社会”。在网状社会中充斥着大量的亚组织，如血缘、语言群体等，它们之间的分裂状态造就了一个高度碎片化同时也相当顽固的社会结构，任何一个部分都很难被整合进统一的国家政治结构中。这些组织往往牢牢占据基层社会，对民众拥有极大的支配力并能有效抵制和排除国家力量对基层社会的渗透和影响。在这种情况下，国家势力通常局限于大都市及其周边，这一范围也圈定了国家各种规则的有效施行空间。此外的广大乡村地区，则是社会强人的规则在发挥作用，社会本身被无数的亚规则体系所分割，统一的国家是虚幻的，取而代之的是无数半独立的“小王国”。很多殖民地在独立后，其社会改造计划在网状社会中普遍遭遇了失败，在缺乏足够社会控制力的情况下，试图突破强人在国家与民众之间造成的隔离，从社会提取资源是一件难以完成的任务。

这样，米格代尔就将国家能力的论述转化为对现实中国家与社会关系的探讨。通过考察亚非拉国家从殖民地时期到独立后的社会变迁，米格代尔指出，由宗主国或是本土政权制定和实施的土地所有权法、新的税收形式和程序以及在西方殖民者的影响下创建的交通模式这三种典型政策的实施，使这些前殖民地的社会政治制度发生了剧烈变革。在此过程中，一部分社会强人实现了对资源和仪式的垄断，为民众提供了新的生存策略，建立起新的社会控制。这也很好地解释了为何独立后的前殖民地国家的国家能力普遍较弱甚至出现了国家失败的情况，因为在民族国家建构之前，网状社会已然形成，掌握了大部分社会控制权的社会强人先入为主，阻碍了新政府实施社会整合。

除了网状社会的束缚，在具体的国家政策实施过程中，国家组织本身的结构性特征也会限制国家能力的发挥。米格代尔发现，国家结构自上而下分成三个层次，分别是最上层的行政领导阶层、国家组织中各中央机构的领导阶层以及地区和地方层次的国家官员。每个层次的国家组织都面临着不同的困境，正是这些困境限制了国家的自主性。就国家的行政领导人而言，他们深知增强国家能力，落实国家政策，推行国家规则迫切需要不断创设和强化国家机器，但当国家领导人对国家机器的控制力变弱时，强大的次级组织领导人会有动机、有能力挑战其权威并取而代之，这种强烈的危机感和忧患意识使得国家领导人往往“摧毁能够实现其政治动员目标的国家机构”。对于国家中央机构的领导者们来说情况类似，社会中的各种组织既是竞争者也是合作者，这些领导人经常为了维护自身的权力地位，而对社会组织予以打压，以防止受到外在权力中心的威胁。而在另一些场合，则需要与社会组织妥协以发挥其提供社会产品和服务的功能。对于地区和地方层面的国家官员来说，上层官僚机构自身的离心化和强人对地方的有效社会控制减轻了他们来自上下两个方向的压力，因而地方官员倾向于与社会强人进行妥协并在某种程度上形成了奇特的共生关系。国家出于工具性考虑而对强人进行扶持，反过来强人除了利用国家给予的资源抵制国家外，也与之保持一定程度的合作关系。

由此，在米格代尔看来，要建立“强国家”必须从国家和社会两个方面着手，一方面，需要清除旧有的社会控制，为新国家建立有效社会控制提供空间；另一方面，国家所具备的一些特征、历史性机遇也都是成功建立“强国家”的决定性条件。米格代尔不赞同无条件地强化国家能力，在他看来，第三世界国家能力的增强是以增加国家的社会控制为条件和表现形式的，而这种社会控制本身并不具有充分的正当性，它意味着对民众生活方式和精神信仰的干预。

概言之，米格代尔的国家能力研究表现出如下特征：第一，将“嵌入”视为影响国家能力的主要机制，更加关注国家与社会互动中国家能力的动态变化。第二，对“国家”和“社会”的内部构造进行了更为微观的观察，认识到国家和社会结构本身的复杂性是全面理解国家能力的关键。第三，认识到国家能力的影响因素来自两个方面。一是国家自身的组织条件，包括官僚机器的理性化、专业化程度和机构之间的凝聚力等；二是社会为国家可能提供的各种资源，包括税收、人力等，而成功提取这些资源又需要建立起有效的社会控制。正是与形形色色社会势力（强人）争夺社会控制的成败，决定了一国在国家能力光谱上所处的位置。

“回归国家”学派内部一些学者受到米格代尔思想的影响，也先后将关注的重点转移到国家与社会的具体互动形式对国家能力的影响上，并试图从中归纳出国家与社会合作治理的一般模式。前文述及埃文斯的理论就有对社会作用的强调，在米格代尔之后，他提出“嵌入式自主”的概念，认为国家与社会之间的关系超越了“国家中心主义”论者的研究路径，国家能力的实现需要将国家“嵌入”社会关系网络之中，而官僚体系的机构和人员往往也是这种社会关系中的一环，在这种情况下，国家自主性与国家能力之间就不再具有确定的因果关系。维斯在此基础上进一步提出“治理性互赖”理论，认为国家和社会之间的协调、合作才是国家能力的关键所在。这些学者沿着米格代尔开辟的路径推动了国家能力研究的深入发展，形成了第二代发展型国家理论。

三、当代国家建构的理性共识

综上观之，“回归国家”学派中以斯考切波等为代表的“国家中心主义”和以米格代尔等为代表的“国家－社会互动主义”两大路径分野，表面看起来针锋相对，但实际的理论分殊并非不可弥合。

上述两大研究路径之间的差异首先涉及作为研究案例的国家类型。如前文所述，“国家中心主义”理论家们普遍继承了韦伯式国家观，而其使用比较历史研究方法所依据的经验素材来自两个方面：以查尔斯·蒂利、斯考切波为代表的一部分学者对欧美西方国家发展经验的考察；以鲁施迈耶、埃文斯、斯特潘、阿姆斯登为代表的另一部分学者对新兴工业化国家中国家与经济增长关系的研究。虽然这两种国家存在显著差异，但也具有重要的相似之处，例如，这些国家循着不同的路径，或是渐进改革或是激进革命，普遍完成了现代国家建构的历史任务，还有一些国家虽然没有充分实现现代转型，却也受益于强国家历史传统下的制度遗产。一言以蔽之，这些国家都是近似于韦伯式“强国家”概念，而相对弱势的社会则为国家的光芒所遮蔽。而在米格代尔的比较历史分析中，作为研究案例的国家如果沿着国家能力光谱依次排开，则既有处于“强国家”一端的以色列，也有处于另一端的塞拉利昂，还有位于二者之间的埃及等。这些国家殖民地时期的历史经历决定了其相似之处，即后发国家始终面对强大社会势力的挑战与束缚，相比于西方强势国家的现实，这些国家与社会的力量对比往往颠倒过来，社会相对于国家的主体性地位得以彰显。这就不难理解为何“国家中心主义”理论家们从国家的视角出发，相对忽略社会的重要性，而米格代尔却以“社会中的国家”为研究路径，关注国家与社会的互动关系。

其次涉及国家能力来源的类型。根据“回归国家”学派理论家们的论述，本文将其关于国家能力来源的类型归为两类：一是国家能力的主体性来源，即国家自身所具有的某些特性为国家能力提供了有力支持，例如国家领导人的个人能力、国际承认、国际援助和国家职能的履行、国家对暴力机器的垄断，以及国家通过实施法律、举行公共仪式和在公共空间采取非正式行为以获得民众认可和服从的能力等；二是国家能力的主体间性来源，即国家为实施各项政策从社会获得的资源和支持，例如通过社会动员和政治吸纳对人力资源的汲取，利用税收体制对社会财富的汲取等，可以说，这是国家能力的社会基础。“国家中心主义”理论家们所依据的现实经验以及所继承的韦伯式“强国家”概念使其敏锐地把握到国家能力的主体性来源，将国家自身层面的潜能转化为现实能力的前提就是国家必须具有高度的内部凝聚力，能有效抵御来自社会势力的干扰，保持自身独立性，因此“国家中心主义”理论家们在国家自主性与国家能力之间建立起稳定的联系，认为“隔离”机制是国家能力生成的重要保障。米格代尔则主要关注国家能力的主体间性来源，他认为对社会资源的有效汲取是国家能力实现的根本保证，为此国家必须与强人争夺对民众的社会控制，这种社会控制则是国家汲取资源的前提。这就决定了国家需要对基层社会进行高度渗透也即“嵌入”到社会中去，而不是与之相“隔离”。

再次涉及国家与社会互动关系的模式。可以说，“回归国家”学派两种路径的国家能力观本质上都可以还原为对国家与社会关系的考察。实际上，在国家与社会的互动关系中，“嵌入”是普遍存在的现象，它包括两个方面：一是国家对社会的“嵌入”，二是社会对国家的“嵌入”。表面上看，“国家中心主义”所强调的“隔离”似乎与米格代尔主张的“嵌入”相矛盾，但实际上，双方关于国家能力的理解正是同一含义的正反两种表达，也通过对国家类型的互补性选择而共同构成国家能力研究的完整图景。

“回归国家”学派国家能力观对当代中国的现代国家建构无疑具有重要的启示和借鉴意义。首先，在中国的现代化进程中，“强国家”是一个既定事实，是当代政治发展必须面对和依托的制度环境和时代背景，因此相对于未完成国家建构任务的软弱国家和失败国家而言，中国政治发展的首要任务是对强大的“利维坦”进行规制，但在具体的实施路径上不能采取“一刀切”的简单方式。“强国家”具有权力与能力的双重意涵，其中国家能力对于国家的经济社会发展和政治稳定、公民福祉有显著意义，而国家权力本身则具有一定的扩张性，由此可能带来很大的不确定性和负面性。就中国未来的发展而言，必须在对权力层面的“强国家”进行有力规制和对能力层面的“强国家”进行有效建构之间保持张力与平衡。

其次，“回归国家”学派的研究指出，国家与社会的相互增权在于建构二者作为平等主体的合作关系，其中合法性是国家能力增长的关键，而路径则是吸纳社会主体参与，形成多元治理。罗伯特·帕特南通过对意大利各地区民主治理绩效的研究也得出类似的结论。帕特南指出，源于社会网络的社会资本有两种类型，分别是垂直方向的柱状社会资本和水平方向的网状社会资本。柱状社会资本的典型特征是封闭、排他，内部成等级制分布，血缘共同体、家族企业、帮会组织等属于此类，常见于传统社会。而网状社会资本与之相反，作为开放的系统往往是平等主体之间自发形成的互利组织，例如各类俱乐部、合作社、邻里组织等，广泛分布于现代公民社会之中。前者与国家效能成负相关，后者成正相关。中国长期以来以“关系社会”而著称，源自传统时代的关系网络延续至今，同时中华人民共和国成立后基层社会整合模式如单位制、街居制和公社制等又进一步在城乡居民之间建立起密切的社会联系。但是按照帕特南的分类，中国的社会资本以柱状社会资本为主，网状社会资本由于公民社会的发育不足而相对匮乏，“关系社会”给国家制度运行和政策施行带来的影响以负面居多。结合“回归国家”学派的理论和帕特南的社会资本分析，就当前中国国家能力建设来说，一是应通过力行法治、扩大公民政治参与渠道等方式强化国家的合法性基础；二是应通过引导合理的社会流动，抑制和削减柱状社会资本总量，鼓励契约式公民社会团体发展，以增加网状社会资本。我们只有在这两个方面同时发力，才能构建起“强国家－强社会”的共赢型二元关系模式。