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行政行为经上级行政机关批准后作出，该批准行为是否可诉？ 行政行为经上级行政机关批准后作出，该批准行为是否可诉性，需要从内容和形式两个角度判断，既要看批准行为的性质，又要看批准行为的外观。如果批准行为可以独立对外发生影响当事人权利义务的法律效力，那么该批准行为可诉；如果批准行为只是行政机关的内部程序，其外化的表现形式为下级行政机关根据批准作出的行政决定，那么批准行为不可诉，当事人只能针对经批准作出的行政决定提起诉讼。对于被告的确定，原则上应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，并结合具体案情进行确定。 由于行政系统具有层级之间的领导与监督关系、同级之间的协作配合关系，因此随着行政事务专业性分工的日益精确，行政管理过程中很多决定的作出都具有多阶段性的特征，即“许多行政行为都需要其他行政机关或行政主体附和（批准、一致意见等）才能作出。如果附和对公民具有特殊的和直接的效果，就应当将其认定为行政行为。”
根据这一学理见解，经上级机关批准的行政行为，就属于多阶段行政行为，其中的批准行为是否可以认定为行政行为、是否可诉，就要判断其是否“对公民具有特殊的和直接的效果”，并参考现有判例作进一步分析。 一、可诉的批准行为 可诉的批准行为应当能够独立对外发生影响当事人权利义务的法律效力。首先，该批准行为既有独立的外观载体（决定、批复等文件），又有独立的法律效力，而不需要作出后续的行政行为才能表现其效力。其次，该批准行为所属行政程序“已经发展到适宜法院进行司法审查的阶段”
（具有成熟性），即权利义务已经明确，法律效果已经产生。我国行政审判实践中，“以行政行为是否最终做出以及是否对公民、法人或者其他组织的权利义务而产生实际影响作为是否成熟的标准。” 再次，该批准行为是被批准的行政行为得以成立或生效的法定要件，而不是内部监督或备案性质，因此“批准”或是“不批准”就具有了对外法律效力，就会对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生实际影响，并不需要后续行为的作出才能外化。 实务中常见的可诉的批准行为是行政许可依法须经上级行政机关批准的情形。这种批准是行政许可得以成立的法定要件，具有对外的法律效力。“批准”与“不批准”都将形成对当事人权利义务增减得失的结果，因此具有可诉性。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。该条款明确了行政许可中不予初审行为、不予呈报行为、批准或不批准行为的可诉性。最高人民法院在（2015）行提字第30号行政裁定书中认为“陈欣华等人一审时虽未明确对茂名市人民政府的批准行为提起诉讼，但其已在上诉理由中依据上述法律规定提出将批准（2012）195号地块规划条件的茂名市人民政府列为共同被告，应视为陈欣华等人对批准行为不服一并提起了诉讼，故应以茂名市人民政府为共同被告”，肯定了批准行为的可诉性，将作出批准行为的主体列为共同被告，有利于查明案件事实、明晰法律责任。 此外，《土地管理法》第62条规定的“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。这里的批准或者不批准行为一般也认为是可诉的，因为土地管理部门、乡镇政府只有接收申请、初步审核的权力，有批准权的人民政府作出的批准决定，才是发生法律效力的行为，具有可诉性。例如，最高人民法院（2016）最高法行申4971号王凤香与浙江省义乌市人民政府土地行政批准一案，就是审查农村住宅用地批准行为的案例。 二、不可诉的批准行为 批准行为如果只是行政机关内部程序的一个环节，不具有独立对外发生法律效力的功能，其效果将通过后续的、对外生效的行政行为体现出来，这时批准行为并没有对外的法律效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，因此不可诉。当事人仅可以起诉经过批准后作出的对外发生法律效力的行政行为，而不能单独就批准行为提起诉讼。 例如，最高人民法院在（2016）最高法行申1209号再审申请人彭文志诉宣城市人民政府批准行为一案的行政裁定书中认为：“彭文志因不服宣城市人民政府作出的宣政秘[2011]435号批准决定提起本案诉讼。经查，宣城市人民政府针对宣城市城市管理行政执法局提出的对彭文志的违法建设实施强制拆除的请示，作出了宣政秘[2011]435号批准决定，此后，宣城市城市管理行政执法局又作出了宣城管强拆字（2011）第013003号《强制拆除通知书》，并据此实施了强制拆除行为。可见，对外产生法律效力并对彭文志权利义务产生实际影响的是宣城市城市管理行政执法局作出的宣城管强拆字（2011）第013003号《强制拆除通知书》。宣城市人民政府作出的宣政秘[2011]435号批准决定系行政机关上下级之间的内部公文，并未直接对外产生法律效力，亦未直接影响彭文志的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。” （撰稿：芦一峰） |
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