【观察】一文读懂创新飞地：长三角中小城市科技招商新模式！

随着长三角区域一体化加速推进，区域内中小城市纷纷在人才、资源、项目集聚的上海等中心城市设立“创新飞地”，探索出了“研发孵化在外地、产业化在本地”的“逆向创新”模式，成为中小城市吸引高端人才和优质项目的“妙招”。政府有组织、精准化地导入核心要素，成为中小城市科技招商、招才引智的新趋势。本文对“创新飞地”相关背景和长三角“创新飞地”的发展现状、特征及模式进行了梳理、分析。

长三角部分城市在上海、杭州设立的“创新飞地”情况

一、“创新飞地”的缘起与发展

1、“飞地经济”的内涵与合作模式

（1）“飞地经济”的内涵

“飞地”是指区域经济发展过程中形成的与原来区域在空间上相分离，内容上相联系的地区。而“飞地经济”实际上是指两个相互独立的、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互为补充经济协调发展的区域经济合作模式。

（2）传统“飞地经济”的合作模式

传统的“飞地经济”合作模式中，主要是经济较为发达的城市（飞出地）在欠发达的城市（飞入地）设置飞地园区，或者两地园区之间开展产业、技术等方面的合作，由飞出地出资建园区厂房，飞入地出土地和劳动力，飞出地和飞入地双方作为利益共同体取长补短、互补互利，盘活各自的区域经济。我国最早跨国合作“飞地经济”案例是苏州的新加坡工业园，国内最早的跨区域合作“飞地经济”案例是江阴--靖江工业园区。

（3）国家关于“飞地经济”的扶持政策

2017年6月，国家发改委与有关部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。《意见》明确，要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善法制成果共享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流通，为推进区域协同发展作出新贡献。《意见》体现了国家层面对优化重构地域产业分工和经济地理格局的宏观设想。

2、“创新飞地”的内涵与意义

（1）“创新飞地”的内涵

“创新飞地”是近年来在长三角地区出现的一种新的“飞地经济”模式，也称“反向飞地”，即飞出地（欠发达地区）出资建设/租赁园区，利用飞入地（经济发达地区）在创新要素方面的优势，开展创新创业孵化项目，最终将新孵化项目导流回“飞入地”，实现产业化落地。“创新飞地”也被称为“人才飞地”、“科创飞地”、“双创飞地”等。

（2）发展“创新飞地”的意义

“创新飞地”瞄准的是中心城市的人才、项目、基金等资源，是“引凤入巢”的“暖巢”阶段。长三角区域部分中小城市建设的“创新飞地”，不仅打通了欠发达地区对创新资源的迫切需求和发达地区高端资源充沛供给的通道，实现人才需求链与供给链的有效对接，而且将打通人才项目在大城市孵化和本土产业化联动发展的通道，实现区域创新资源与产业结构的优势互补。

二、长三角区域“创新飞地”发展现状

1、长三角区域一体化政策不断完善，“创新飞地”建设已成为长三角区域创新合作的重要方式

2019年12月中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确指出，探索共建合作园区等合作模式，共同拓展发展空间，有序推动产业跨区域转移和生产要素双向流动。2020年12月科技部印发的《长三角科技创新共同体建设发展规划》提出长三角地区要以“科创+产业”为引领，优化区域创新布局和协同创新生态，深化科技体制改革和创新开放合作，着力提升区域协同创新能力，打造全国原始创新高地和高精尖产业承载区。上述政策都为“创新飞地”的发展提供了有力的政策支撑。

2、上海、杭州成为长三角地区其它城市“创新飞地”集聚地

水积而鱼聚，木茂而鸟集。“创新飞地”是地区经济发展的助推器和中转站，而拥有众多一流高校和高端人才的上海、杭州等城市无疑是众多地方建造“创新飞地”的首选。截至2020年10月，长三角区域内其他城市在上海设立创新飞地共24家，其中浙江省为20家，占84%，2019年设立了16家，占67%。目前，浙江省衢州、湖州、温州、金华，江苏省昆山、江阴，安徽省宣城等城市纷纷在上海建立了“创新飞地”，浙江省淳安、诸暨、上虞、金华、长兴等地也纷纷在杭州设立“创新飞地”。

3、长三角城市“创新飞地”建设取得显著成效

《2020长三角区域协同创新指数》显示：空间格局上，长三角东南部地区技术转移蓬勃发展，西部与北部地区联系数量较少，总体呈现“东稠西疏，多核带动”态势。2018年专利技术转移在苏州、上海、嘉兴、杭州等长三角东南部城市快速增长。（1）嘉善国际创新中心(上海)实现“孵化在上海、产业化在嘉善”的产业协同创新模式。成立于2019年的嘉善国际创新中心(上海)引导嘉善高科技企业到上海设立研发中心，吸引上海或海外优质创业项目入驻孵化，成熟后转移到嘉善进行产业化发展。目前已有上海大学复合材料研究中心、涂鸦智能、数澜科技、以色列Startup East China公司签约落户嘉善县。（2）“诸暨岛”为诸暨市的人才集聚、科技创新、产业落地作出重要贡献。由诸暨市政府2017年出资建设的“诸暨岛”位于杭州滨江区，入驻企业25家，产总值2.36亿元；引进国家、省领军人才9人、博士以上30人；累计引进11家国家高新技术企业，累计研发投入2215万元。

三、长三角区域“创新飞地”的发展特征及模式

（一）长三角区域“创新飞地”发展特征

1、县市级政府主导作用明显。市县级政府在“创新飞地”的设立与运营中发挥主导作用。目前所有的“创新飞地”由政府主导，运营公司参与管理，其中镇级政府占比4.2%，县级政府占比70.8%，市级政府占比25%。

2、呈现出特色专业化与高密度、高浓度化。传统“飞地经济”多具有占地面积大、产业多样化以及粗放式发展等特征，而当前“创新飞地”则占地面积小，多通过孵化器、创新平台等方式运行，且聚焦某一高新技术产业进行集约式发展，呈现出明显的特色专业化、高密度和高浓度化特征。

3、产业定位集中于战略性新兴产业，与飞出地重点培育的产业高度匹配。对入驻上海的24家“创新飞地”主导产业词频分析发现，高端、智能、新能源、装备制造、电子信息、生物医药、新材料等均出现10次及以上，是其他城市对接上海产业创新发展的重点领域。

4、选址邻近交通枢纽和创新源。主要分布在浦东新区（张江高科技园区）、闵行区（虹桥商务区）和嘉定区（安亭汽车工业区）、杭州未来科技城、浙大紫金港众创小镇和滨江高新区等创新要素集聚、交通便利的区域。

（二）长三角区域“创新飞地”发展模式

1、管理体制以飞出地（欠发达地区）政府跨区域管理为主，少部分“创新飞地”采用两地共建共享模式。

（1）大多数“创新飞地”是由飞出地（欠发达地区）政府跨区域管理，要求入驻企业以飞出地为注册地，保证税源100%归属于飞出地。例如衢州市在杭州余杭未来科技城建立的海创园，园内所有行政管理权限、日常事务等都由衢州市政府统一管理，并且园内所有企业财政收入由余杭区全部返还给衢州市。

（2）部分“创新飞地”采用飞入地（发达地区）与飞出地（欠发达地区）合作共建共享的新模式。例如，浙江衢州的江山市与杭州江干区合作共建“江山—江干科创飞地”，首期合作三年，场地租赁、装修、运维等费用由江干区与江山市按照7:3比例共同出资，入园企业税收的地方留成部分则按照江干区与江山市4:6的比例进行分配。

2、运营模式以“政府主导、企业主体、市场化运作、专业化运营”为主。

（1）衢州海创园探索性的采取了“政府购买服务”的形式。由衢州市国资委、财政局与银江孵化器股份有限公司签署投资运营协议，将运营服务交由民营企业来负责，借用市场之手，将服务落地实处。运营要求上，衢州市政府有监督和考核的权利，会针对税收、产业贡献、人才引进等制定相应的阶段性指标。

（2）南浔（上海）科创中心采用政府主导-基金引导-企业化运营模式。通过产业基金对项目进行研判、分析与投资，在科创中心经过孵化加速后，把规模产业化的项目导入南浔，最终形成“基金+产业+园区”的产业生态闭环。

3、建设方式以国资出资和自主产权为主。

长三角城市在上海、杭州建设的“创新飞地”，主要通过以土地指标置换、购地自建和出资购买的方式建成，其它多为政府统一租赁场地。

（1）衢州以土地指标换取杭州“飞地”空间。2012年8月，浙江省衢州市政府与杭州未来科技城管委会签订投资合作协议，衢州市将空余的水田指标置换给杭州余杭区，余杭区则从未来科技城里拿出26亩土地，供衢州市建立海创园。

（2）大多数城市由地方国企出资，通过购地自建或出资购买方式建“创新飞地”。例如，温州(嘉定)科技创新园由温州市现代服务业发展集团有限公司出资9.5亿元，在上海嘉定工业区购地自建；宣城（上海）科创中心由安徽宣城市国控集团出资2亿多元，在上海临港松江科技城购入。

来源：招商引资内参

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